พลังของภาคประชาสังคม ศักยภาพที่ถูกบั่นทอน

โดย เดชรัต สุขกำเนิด

เวลากล่าวถึงภาคสังคม (หรือประชาสังคม) เรามักจะนึกแยกออกมาจากภาคเศรษฐกิจ หรือบางกรณีอาจจะถือว่าอยู่ตรงกันข้ามด้วยซ้ำ แต่ในความเป็นจริงแล้วภาคสังคมก็เป็นสาขาเศรษฐกิจสาขาหนึ่งเช่นกัน โดยเราเรียกกันว่า เป็นสาขาองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร

ในประเทศที่เน้นคุณภาพชีวิตของประชาชน การลงทุนในภาคสังคมก็จะยิ่งเติบโตมากขึ้น เพราะโดยธรรมชาติของระบบทุนนิยม มักมีสินค้าและบริการหลายอย่างที่มีคุณค่า แต่ไม่ค่อยมี “มูลค่า” ในระบบทุนนิยม (เช่น การอ่านหนังสือให้ลูก/เด็กฟังหรือการชวนเด็กๆ เล่นไม่มีมูลค่า แต่การส่งลูกไปพิเศษจะมีมูลค่า) สังคมที่ให้ความสำคัญกับคุณภาพชีวิตจึงมักจะมีภาคสังคมมาทำหน้าที่ปิดช่องว่างตรงนี้ โดยการลงทุนของรัฐ หรือการระดมทุนโดยภาคประชาสังคมเอง


ภาคเศรษฐกิจที่ไม่แสวงหากำไรกับการเติบโตที่ถดถอย

ประเทศไทยของเราก็มีสาขาเศรษฐกิจนี้อยู่เช่นกัน โดยมีสัดส่วนประมาณ 1% ของ GDP ก่อนหน้าปี พ.ศ. 2558 อัตราการเติบโตของสาขาองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรอยู่ในเกณฑ์ดี มีอัตราการเติบโตมากกว่าร้อยละ 5 ตลอดช่วงปี 2554-2557 ส่งผลให้สัดส่วนของสาขานี้ใน GDP ค่อยๆ เพิ่มขึ้นต่อเนื่องจาก 0.97% ของ GDP ในปี 2553 เป็น 1.11% ของ GDP ในปี 2557


แต่ตั้งแต่ปี 2558 เป็นต้นมา อัตราการเติบโตของสาขาองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรก็ลดลงอย่างน่าตกใจ โดยตลอดช่วงเวลาปี 2558-2562 อัตราการเติบโตของสาขานี้ก็อยู่เพียงประมาณร้อยละ 1-2 ของ GDP เท่านั้น และส่งผลให้ความสำคัญของสาขานี้ใน GDP ลดลงจาก 1.11% ในปี 2557 เหลือเพียง 1.00% ในปี 2562 หรืออาจเรียกว่า กลับไปอยู่ที่เดิมเมื่อ 10 ปีก่อนหน้านั้น


ปัจจัยใดเป็นเหตุที่ทำให้การเติบโตของสาขาองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรลดลงอย่างน่าตกใจ? จะเป็นปัจจัยทางนโยบาย (หรือทางการเมือง) ปัจจัยทางเศรษฐกิจ (เช่น ภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัว) หรือปัจจัยทางสังคม (เช่น ความสนใจในการทำงานในสาขานี้น้อยลง) เราลองมาวิเคราะห์เชิงลึกต่อไป


ชีวิตที่สั่นคลอนของคนทำงานที่ไม่แสวงหากำไร

หากเปรียบเทียบจากการสำรวจองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ในระหว่างปี 2556 และ ปี 2561 เราจะพบว่าจำนวนองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรไม่ได้ลดลง แถมยังเพิ่มขึ้นด้วย โดยในปี 2556 ประเทศไทยมีองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร 76,685 องค์กร และเพิ่มขึ้นมาเป็น 84,099 องค์กร ในปี 2561

ส่วนจำนวนคนทำงานพบว่า จำนวนคนทำงานในภาคองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ลดลงเล็กน้อย จากที่เคยมี 985,781 คนในปี 2556 ลดลงมาเป็น 931,293 คนในปี 2561 แต่ก็อาจจะกล่าวได้ว่า จำนวนคนทำงานในองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรมีเกือบ 1 ล้านคนเลยทีเดียว หรือประมาณร้อยละ 2.42 ของกำลังแรงงานทั้งประเทศ

แต่ถ้ามองในแง่องค์ประกอบของคนทำงานก็จะพบความเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจ เพราะจำนวนคนทำงานที่เป็นพนักงาน และอาสาสมัคร ลดลงถึงร้อยละ 10 และ 22 ในช่วงเวลา 5 ปี ตามลำดับ ส่วนคนทำงานที่ไม่ได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 19 กล่าวได้ว่าสัดส่วนของคนทำงานโดยไม่ได้รับเงินเดือนกำลังเพิ่มมากขึ้น

เพราะฉะนั้น อาจเป็นไปได้ว่า ค่าตอบแทนของคนทำงานในองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร โดยเฉพาะพนักงาน อาจลดน้อยลง ซึ่งข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติก็ชี้ให้เห็นว่า ค่าตอบแทนของพนักงานในองค์กรลดลงจาก 9,378 บาท/คน/เดือน ในปี 2556 เหลือเพียง 5,546 บาท/คน/เดือน ในปี 2561 ซึ่งถือเป็นค่าตอบแทน (โดยเฉลี่ย) ที่ต่ำลงกว่าเดิมมาก (ลดลงกว่าร้อยละ 40) ส่วนอาสาสมัคร ซึ่งแม้จะได้รับค่าตอบแทนเพิ่มขึ้นจากปี 2556 แต่ก็ยังได้รับค่าตอบแทนเพียงประมาณ 829 บาท/คน/เดือน ในปี 2561 เท่านั้น


รายรับที่หายไป: เงินสนับสนุนจากภาครัฐ

ภาวะค่าตอบแทนของคนทำงานองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรที่ลดลง และมีจำนวนคนทำงานที่ไม่ได้รับค่าตอบแทนมากขึ้น ย่อมเกี่ยวพันกับรายรับขององค์กรที่ไม่แสวงหากำไรที่ลดลงอย่างมากในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา (ระหว่างปี 2556 และ ปี 2561) โดยในปี 2556 องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรมีรายรับรวมกัน 200,499 ล้านบาท (จำนวนองค์กรที่มีรายรับ 69,025 องค์กร) แต่ในปี 2561 รายรับรวมกลับลดลงเหลือเพียง 128,651 ล้านบาท (จำนวนองค์กรที่มีรายรับเพิ่มขึ้นเล็กน้อยเป็น 73,571 องค์กร) หรือลดลงถึงร้อยละ 36 เลยทีเดียว

เมื่อเราเจาะไปถึงแหล่งที่มาของรายรับขององค์กรที่ไม่แสวงหากำไร เราก็พบว่า องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรของไทยได้รับเงินบริจาคจากประชาชนเพิ่มขึ้นเล็กน้อยซ้ำ โดยในปี 2556 องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรของไทยมีรายรับจากการบริจาคของประชาชนรวมกัน 42,950 ล้านบาท และเพิ่มขึ้นเป็น 43,939 ล้านบาท ในปี 2561 (หรือเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 2)

แต่แหล่งที่มาของรายรับขององค์กรที่ไม่แสวงหากำไรที่ลดลงมากได้แก่ รายรับจากรัฐบาล ซึ่งในปี 2556 องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรมีรายรับจากรัฐบาลรวมกัน 61,814 ล้านบาท ในปี 2556 ก่อนที่จะลดลงมาเหลือเพียง 11,320 ล้านบาทในปี 2561 หรือลดลงกว่าร้อยละ 80 ในช่วงเวลา 5 ปี


เงินสนับสนุนของรัฐที่หายไปจากองค์กรที่บริการทางสังคม

และหากจะวิเคราะห์เฉพาะรายรับองค์กรที่มีวัตถุประสงค์หลักด้านบริการสังคม กล่าวคือ ไม่นับองค์กรทางศาสนา หรือสหภาพแรงงาน พรรคการเมือง หรือองค์กรที่มีรายได้จากค่าธรรมเนียมในการให้บริการ (เช่น โรงพยาบาล หรือโรงเรียน) ออกไป เรายิ่งจะเห็นภาพที่ชัดเจนขึ้น

ในปี 2556 องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและมีวัตถุประสงค์หลักด้านบริการสังคม จำนวน 20,908 องค์กร มีรายรับจากการบริจาคของประชาชนรวมกัน 15,510 ล้านบาท และเพิ่มขึ้นเป็น 19,018 ล้านบาท ในปี 2561 (จำนวน 20,972 องค์กร) หรือเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 25 เลยทีเดียว

แต่ในทางตรงกันข้าม องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและมีวัตถุประสงค์หลักด้านบริการสังคมกลับได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐบาลลดลงอย่างมาก จากที่เคยได้ 54,415 ล้านบาท ในปี 2556 เหลือเพียง 4,124 ล้านบาท ในปี 2561 หรือลดลงมากถึงร้อยละ 92 หรือเรียกว่า รัฐบาลตัดงบส่วนนี้ไปเกือบทั้งหมดเลย


การตัดงบสนับสนุนของรัฐบาลที่ลดลงมากกว่า 50,000 ล้านบาท ทำให้ในภาพรวมแล้ว องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและมีวัตถุประสงค์หลักด้านบริการสังคมมีรายรับลดลงหนักมาก จากเดิมในปี 2556 ที่มีรายรับทั้งหมด 98,800 ล้านบาท ลดลงเหลือเพียง 55,997 ล้านบาท หรือลดลงมากกว่าร้อยละ 43 เลยทีเดียว ซึ่งการลดลงนี้ ก็เป็นสัดส่วนใกล้เคียงกันกับการลดลงของค่าตอบแทนของพนักงานที่ลดลงกว่าร้อยละ 40 เช่นกัน

กล่าวได้ว่า การตัดงบประมาณสนับสนุนจากภาครัฐอย่างฮวบฮาบภายในเวลา 5 ปี ทำให้องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและมีวัตถุประสงค์หลักด้านบริการสังคมต้องเปลี่ยนโครงสร้างรายรับไปอย่างสิ้นเชิง จากเดิม (ปี 2556) ที่เคยพึ่งพารายรับจากรัฐบาลถึงร้อยละ 55 ของรายรับทั้งหมด กลับลดลงเหลือเพียงร้อยละ 7.4 เท่านั้น และองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรก็ต้องพึ่งพารายรับจากเงินบริจาคของประชาชนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 15.3 ในปี 2556 มาเป็นร้อยละ 34.0 ของรายรับทั้งหมดแทน และส่วนที่เหลือก็ต้องพึ่งพารายรับจากการขายสินค้าและบริการของตน

ส่วนแหล่งที่มาของรายรับที่รัฐบาลปัจจุบันดูจะเป็นห่วง และมุ่งจะทำการตรวจสอบองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร คือ รายรับจากองค์กรระหว่างประเทศ ข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติกลับพบว่า รายรับจากองค์กรระหว่างประเทศนั้นมีเพียง 2,918 ล้านบาท (หรือเท่ากับร้อยละ 3.0 ของรายรับทั้งหมด) และลดลงมาเหลือเพียง 1,804 ล้านบาท ในปี 2561 หรือคิดเป็นร้อยละ 3.2 ของรายรับทั้งหมดขององค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและให้บริการทางสังคมเท่านั้น ดังนั้น แหล่งรายรับจากองค์กรระหว่างประเทศส่วนนี้จึงไม่ใช่รายรับสำคัญขององค์กรที่ไม่แสวงหากำไร อย่างที่รัฐบาลกังวลแต่ประการใด


ทิศทางที่ควรจะเป็นในอนาคต

สัญญาณดังกล่าวน่าจะเป็นสัญญาณที่ไม่ดีนัก ในภาวะที่สังคมไทยกำลังเผชิญปัญหา/ความท้าทายทางสังคมมากขึ้นเรื่อย (เช่น สังคมสูงวัย ความไม่มั่นคงในการทำงาน การเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์การเรียนรู้ของคนรุ่นวัยต่างๆ ฯลฯ) จริงๆ แล้วเราควรต้องเร่งเสริม “คุณค่า” ให้เติบโตและเท่าทันกับ “มูลค่า” ด้วยซ้ำ

แต่รัฐบาลในช่วงเวลาที่ผ่านกลับปรับลดงบประมาณในส่วนของการบริการสังคม ผ่านองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรไปเกือบทั้งหมด และปล่อยให้ประชาชนทำหน้าที่ในการสนับสนุนองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรเหล่านี้แทน ทำให้ภาคองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรมีการเติบโตที่ถดถอยลง และชีวิตคนทำงานในภาคองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรกำลังถูกบีบให้ต้องทำงานโดยได้รับค่าตอบแทนลดลง หรือไม่ได้รับค่าตอบแทนเลย

ในทางตรงกันข้าม ประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีสัดส่วนของภาคองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรที่มากขึ้นทั้งสิ้น ตัวอย่างเช่น ประเทศแคนาดา มีสัดส่วนของภาคประชาสังคมต่อ GDP เท่ากับร้อยละ 8.5 ในปี ค.ศ. 2017 หรือประเทศสหรัฐอเมริกา มีสัดส่วนของภาคประชาสังคมต่อ GDP เท่ากับร้อยละ 5.6 ในปี ค.ศ. 2016 ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงกว่าและสะท้อนการให้ความสำคัญที่มากกว่าประเทศไทยเป็นอย่างมาก
เพราะฉะนั้น Think Forward Center เห็นว่า แทนที่รัฐบาลจะออกกฎหมายเพื่อมาครอบงำ และควบคุมภาคประชาสังคม รัฐบาลควรเร่งวางแผนพัฒนาสาขาองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ในสามารถรังสรรค์คุณค่าเดิมและคุณค่าใหม่ เพื่อมาแก้ไขและรับมือกับความคุกคามและโอกาสใหม่ๆ ในสังคม ที่สาขาการผลิตอื่นไม่อาจทำได้ (หรือแม้กระทั่ง สร้างปัญหาไว้ให้ภาคสังคม) จะเหมาะสมกับสถานการณ์มากกว่า

ทั้งนี้ Think Forward Center ขอแนวทางในการที่รัฐบาลจะเพิ่มการลงทุน/การสนับสนุนภาคเศรษฐกิจที่ไม่แสวงหากำไร ใน 2 ลักษณะคือ

  1. การวางกรอบการลงทุน/การสนับสนุนของรัฐบาลตามกรอบเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้ง 17 เป้าหมาย โดยให้องค์กรที่ไม่แสวงหากำไรช่วยอุดช่องว่างในการดำเนินการของภาครัฐ ภาคเอกชน (ที่แสวงหากำไร) และภาคครัวเรือนในแต่ละเป้าหมายให้ดีที่สุด และมีคณะกรรมการที่รับผิดชอบจัดสรรการลงทุน/การสนับสนุน และติดตามผลการดำเนินการในแต่ละเป้าหมาย
  2. การวางกรอบการลงทุน/การสนับสนุนของรัฐบาลตามกรอบของกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการดูแลเป็นการพิเศษ หรือเป็นการเฉพาะ เช่น ผู้สูงอายุ ผู้พิการ หรือกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ เช่น ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ (เช่น กลุ่มคนจน) ความเหลื่อมล้ำทางโอกาส เช่น กลุ่มเด็ก/เยาวชนที่หลุดออกจากระบบการศึกษา ความเหลื่อมล้ำทางสิทธิ/อำนาจต่อรอง (เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ แรงงานข้ามชาติ) และมีคณะกรรมการที่รับผิดชอบจัดสรรการลงทุน/การสนับสนุน และติดตามผลการดำเนินการในแต่ละกลุ่มเป้าหมายนั้นๆ