เดชรัต สุขกำเนิด
Think Forward Center
หนึ่งในความท้าทายสำคัญของการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในประเทศต่างๆ คือ การจัดการ “พื้นที่อนุรักษ์” ที่มีความซ้อนทับกับ “พื้นที่ทางวัฒนธรรม” ซึ่งทำให้เกิดเป็น “คำถาม” ในการตัดสินใจที่จะรักษาพื้นที่อย่างใดอย่างหนึ่งเอาไว้ และ/หรือ ลดทอนความสำคัญและการใช้ประโยชน์ของอีกพื้นที่หนึ่งไป จนหลายกรณีก็กลายเป็น “ข้อพิพาท” ทั้งทางกฎหมายและทางการเมือง ในที่สุด
ตัวอย่างการซ้อนทับของพื้นที่อนุรักษ์และพื้นที่ทางวัฒนธรรมที่สำคัญประการหนึ่งของประเทศไทยคือ การทำการเกษตรระบบไร่หมุนเวียนของกลุ่มชาติพันธุ์หลายกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มชาติพันธุ์กระเหรี่ยง ในด้านหนึ่ง ระบบไร่หมุนเวียนได้รับการจำแนกไว้เป็นหนึ่งใน ระบบเกษตรกรรมยั่งยืน (อ้างตามคำนิยามของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัฒนาระบบเกษตรกรรมยั่งยืน พ.ศ. 2554) และในอีกด้านหนึ่ง ก็มีการประกาศเขตพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษของกลุ่มชาติพันธุ์ชาวเลและกะเหรี่ยง โดยที่ผ่านมา ตั้งแต่ พ.ศ. 2553 มีการประกาศเขตพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษของกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยง จำนวน 11 พื้นที่ ข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติพบว่า ประเทศไทยมีเกษตรกรที่ทำการเกษตรแบบ “ไร่หมุนเวียน” ทั่วประเทศ 118,297 ราย คิดเป็นเนื้อที่ 1.2 ล้านไร่
อย่างไรก็ดี การสำรวจสถานะที่ดินของชุมชนกะเหรี่ยงที่ทับซ้อนกับเขตพื้นที่ตามกฎหมายป่าไม้ประเภทต่างๆ โดยไพสิฐ พาณิชย์กุลและคณะ (2560) พบว่า ชุมชนกะเหรี่ยงเกือบทุกชุมชนมีสถานะที่ดินอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ คือจำนวน 1,261 ชุมชน (จากทั้งหมด 1,630 ชุมชน) และในจำนวนนี้อยู่ในพื้นที่เขตป่าอนุรักษ์ถึง 492 ชุมชน และเป็นชุมชนที่อยู่ทั้งในพื้นที่ทั้งเขตป่าสงวนและเขตป่าอนุรักษ์ จำนวน 583 ชุมชน ในจำนวนทั้งหมดนี้ร้อยละ 54 ยังคงทำไร่หมุนเวียนเป็นวิถีชีวิตหลัก
การทับซ้อนของพื้นที่ “อนุรักษ์” และพื้นที่ “วัฒนธรรม” ดังกล่าว ทำให้เกิดความขัดแย้งและข้อพิพาททางกฎหมายในพื้นที่ต่างๆ เป็นระยะ เช่น ล่าสุดในกรณีพิพาทชุมชนกระเหรี่ยงบางกลอย จ. เพชรบุรี ดังนั้น เพื่อร่วมหาทางออกต่อการจัดการพื้นที่อนุรักษ์และพื้นที่วัฒนธรรม บทความนี้ จึงนำประสบการณ์การบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในทวีปยุโรปที่มีความทับซ้อนเชิงวัฒนธรรม มาใช้เป็นแนวทางหนึ่งในการพัฒนาระบบการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ ที่มีความทับซ้อนกับพื้นที่ทางวัฒนธรรมในประเทศไทยต่อไป
บทเรียนจากยุโรป
ในทวีปยุโรปก็มีพื้นที่อนุรักษ์จำนวนมาก ที่ล้วน “ซ้อนทับ” และ “สอดประสาน” กับพื้นที่ทางวัฒนธรรมของชุมชนในรูปแบบต่างๆ ตามลักษณะของพัฒนาการในระบบ “นิเวศวัฒนธรรม” ที่มีมาเป็นเวลานาน หลายพื้นที่มีการสอดประสานทาง “ระบบนิเวศ” และ “ระบบวัฒนธรรม” แบบนี้มานับเป็นพันๆ ปี เพราะฉะนั้น หากเรามีความเข้าใจในประวัติศาสตร์ดีพอ เราจะพบว่า การดำรงอยู่ร่วมกันของระบบนิเวศและระบบวัฒนธรรม มิใช่สิ่งที่แปลกปลอมแต่อย่างใด ทั้งในสังคมยุโรปและในส่วนอื่นๆ ของโลก
แต่แน่นอนว่า เมื่อพื้นที่อนุรักษ์ในยุโรปกำลังถูกคุกคามมากขึ้น จากการเปลี่ยนแปลงหลากหลายด้าน ทั้งการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ การเปลี่ยนแปลงของวัฒนธรรม (รวมถึงเศรษฐกิจของชุมชน) การดำรงอยู่ร่วมกันของระบบนิเวศและระบบวัฒนธรรม ซึ่งกำลังเปลี่ยนแปลงไปทั้งสองด้าน จึงจำเป็นต้องได้รับการดูแลและวางแผนร่วมกันจาก “ทุกฝ่าย” อย่างใกล้ชิด เพื่อที่จะดำรงและวัฒนาทั้งระบบนิเวศและระบบวัฒนธรรมสืบไป ภายใต้กรอบกฎหมาย และ/หรือกฎระเบียบที่พัฒนาขึ้นมาร่วมกัน
กุญแจดอกแรก คือแนวทางการใช้กฎหมายในพื้นที่อนุรักษ์
เมื่อการดูแลและวางแผนร่วมกันจาก “ทุกฝ่าย” อย่างใกล้ชิดกลายมาเป็น “กุญแจ” สำคัญดอกแรกในการรักษาและพัฒนาพื้นที่อนุรักษ์ สิ่งที่ระบบการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในสังคมยุโรปจะ “ไม่ทำ” ก็คือ การผลักให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง กลายเป็นฝ่ายที่ “ผิดกฎหมาย” เพียงเพราะเขาเหล่านั้นอยู่ใน “แนวเขต” ที่รัฐประกาศว่าเป็นพื้นที่อนุรักษ์
การกล่าวเช่นนี้มิได้หมายความว่า กฎหมายในพื้นที่อนุรักษ์ของทวีปยุโรปไม่มีความเข้มงวดหรือไม่มีความศักดิ์สิทธิ์ ในทางตรงกันข้าม พื้นที่อนุรักษ์ในยุโรปหายพื้นที่มีกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวดมาก แต่การบังคับใช้กฎหมายเหล่านั้นจะไม่เริ่มต้นด้วย “การผลักไสหรือกีดกัน” ผู้ใดผู้หนึ่ง/ชุมชนใดชุมชนหนึ่งเสียก่อน เพราะการจัดการ “พื้นที่อนุรักษ์” แตกต่างจากการจัดการ “พื้นที่ของเอกชน” ที่ต้องถือกรรมสิทธิ์โดยเคร่งครัด (ผู้ที่ไม่มีกรรมสิทธิ์จึงต้องถูกผลักออกไปหรือกลายเป็นผู้บุกรุก) แต่การจัดการพื้นที่อนุรักษ์จะมุ่งกำกับดูแลหรือควบคุม “การกระทำ” หรือปฏิบัติการที่ “ทุกฝ่าย” เห็นพ้องต้องกันแล้วว่า การกระทำนั้นน่าจะเป็นการกระทำที่อันตรายต่อ “ระบบนิเวศ” และ “ระบบวัฒนธรรม” ในพื้นที่นั้นๆ
เพราะฉะนั้น ขั้นตอนลำดับแรกของการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในทวีปยุโรปจึงเป็นการหา “ฉันทามติ” ร่วมกันจากทุกฝ่าย โดยเฉพาะประชาชน/ชุมชนที่อาศัย (และ/หรือเข้ามาเกี่ยวข้อง/ทำกิน) ในพื้นที่อนุรักษ์ ในการวางแผนการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ร่วมกัน ความพยายามในการมุ่งหาฉันทามติร่วมกันคือ เครื่องหมายสำคัญของการ “ยอมรับ” ในสถานะทางกฎหมายของทุกภาคส่วนในพื้นที่อนุรักษ์ ไม่ใช่การผลักไส/กีดกันให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นผู้ที่มีสถานะที่ “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ตั้งแต่เริ่มแรกที่มีการประกาศพื้นที่อนุรักษ์
อย่างไรก็ดี ต้องยอมรับว่า การหา “ฉันทามติ” ในการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะการจัดการเพื่อผลในเชิง “นิเวศ” หรือผลในเชิง “วัฒนธรรม” อาจมิได้สอดคล้องกัน หรืออาจแม้กระทั่งขัดแย้งกันในบางกรณี เพราะฉะนั้น การมีสถานะทางกฎหมายที่ชัดเจนของพื้นที่อนุรักษ์ จึงมีส่วนสำคัญในการ “กระตุ้น” และ “นำทาง” ให้ทุกฝ่ายต้องเร่งและให้ความร่วมมืออย่างจริงจังในการบรรลุ “ฉันทามติ” เพื่อการจัดการพื้นที่ให้ยั่งยืนให้ได้โดยเร็ว และมีประสิทธิผลอย่างจริงจัง
ตัวอย่างที่น่าสนใจคือ อุทยานแห่งชาติ Abruzzo, Latium และ Molise ในอิตาลี (ขอเรียกโดยย่อว่า อุทยาน Abruzzo) ซึ่งมีสถานะทางกฎหมายที่ชัดเจน และค่อนข้างเข้มงวด (หมายถึงมีสถานะทางกฎหมายที่เหนือกว่าสถานะของชุมชนในท้องถิ่น) แต่อุทยานดังกล่าวจะใช้สถานะทางกฎหมายนั้นในการชักชวนให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ (มีหมู่บ้านอยู่ 7 หมู่บ้าน และมีประชากร ประมาณ 6,000 – 7,000 คน) ได้มาร่วมกันทำให้เกิดฉันทามติ โดยการทำข้อตกลงร่วมกันกับชุมชนที่อยู่รอบๆ แทนที่จะเน้นการขับไล่ หรือการฟ้องร้อง/ดำเนินคดีกับหมู่บ้านและประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ (Hugh Synge, 2004)
การแบ่งเขตการใช้ประโยชน์พื้นที่
แนวทางที่อุทยานแห่งชาติ Abruzzo ใช้เป็นหลักในการสร้าง “ฉันทามติ” คือแนวทางการแบ่งเขตการใช้พื้นที่ โดยการแบ่งเขตพื้นที่จะต้องคำนึงถึงทั้งเหตุผลในเชิง “นิเวศ” และเหตุผลในเชิง “วัฒนธรรม” ควบคู่กัน โดยในอุทยานดังกล่าวได้แบ่งเขตการใช้ประโยชน์ออกเป็น 4 ลักษณะด้วยกัน (อ้างใน Hugh Synge, 2004) คือ
- Zone A Strict Reserve พื้นที่สงวนเข้มงวด (มีพื้นที่ประมาณ 7% ของพื้นที่ทั้งหมด) เป็นพื้นที่ที่สงวนไว้เพื่อวัตถุประสงค์เชิงนิเวศเท่านั้น และหนึ่งในแนวทางที่น่าสนใจมาก คือ พื้นที่สงวนเข้มงวดบางส่วนเป็นพื้นที่ที่อุทยานแห่งชาติ “เช่า” (ระยะยาว) จากประชาชน และกลายเป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยให้ประชาชนในพื้นที่ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการมีเขตอนุรักษ์เข้มงวด
- Zone B General Reserve พื้นที่สงวนทั่วไป (ประมาณ 84% ของพื้นที่ทั้งหมด) เป็นพื้นที่โซนนี้มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ และหลักฐานทางชีววิทยาป่าไม้ ว่ามีผู้คนได้เข้าใช้ประโยชน์นับเป็นหลายร้อยปีมาแล้ว พื้นที่โซนนี้จึงยังอนุญาตให้มีกิจกรรมทาง “วัฒนธรรม” ที่ดำเนินการสืบต่อกันมา เช่น การเก็บไม้ฟืน หรือการเก็บเห็ดทรัฟเฟิล หรือเก็บเห็ดอื่นๆ โดยจะมีการกำหนดจุดหรือพื้นที่ที่จะดำเนินกิจกรรมนั้นๆ ได้
- Zone C Protected Landscape พื้นที่คุ้มครองภูมิทัศน์วัฒนธรรม (ประมาณ 8% ของพื้นที่ทั้งหมด) พื้นที่ส่วนนี้ ส่วนใหญ่แล้วคือ พื้นที่เกษตรกรรม ของหมู่บ้าน/ประชาชน ซึ่งทางอุทยานต้องการคุ้มครองให้เป็นวิถีชีวิตหรือวัฒนธรรมนั้นๆ ยังดำรงอยู่ต่อไป โดยไม่ถูกกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ (เช่น การท่องเที่ยว โครงการอสังหาริมทรัพย์ การขนส่ง) เข้ามารบกวนวิถีชีวิตดั้งเดิมที่สืบต่อกันมา
- Zone D Development Zone พื้นที่พัฒนา (ประมาณ 1% ของพื้นที่ทั้งหมด) ซึ่งเป็นพื้นที่ของหมู่บ้าน การจัดการพื้นที่พัฒนานั้น มิใช่เพียงการ “อนุญาต” ให้ประชาชนอยู่อาศัยต่อไปเท่านั้น แต่อุทยานฯ ยังมีแผนดำเนินการที่จะเพิ่มการจ้างงาน (ประมาณ 600 คน หรือประมาณ 10% ของประชาชนในพื้นที่) และรายได้ให้กับประชาชนที่อาศัยในอุทยานด้วย รวมถึง การปรับปรุงอาคารอนุรักษ์ การปรับปรุงเส้นทางการเดินทาง/เส้นทางผู้พิการ การจัดตั้งพิพิธภัณฑ์หมาป่า และพิพิธภัณฑ์หมีในหมู่บ้านต่างๆ และด้วยระยะทางที่ไม่ไกลจากกรุงโรม ทำให้อุทยานดังกล่าวกลายเป็นจุดหมายสำคัญของการท่องเที่ยว และการขยายตัวร้านอาหารและโรงแรมที่พักอีกด้วย นอกจากนี้ การพัฒนาพื้นที่และรูปแบบการท่องเที่ยวที่เหมาะสมยังช่วยลดความเสี่ยงที่นักท่องเที่ยวจะเข้าไปก่อกวนในพื้นที่สงวนเข้มงวดอีกด้วย
(หมายเหตุ สืบเนื่องจากความแตกต่างระหว่างระบบนิเวศและระบบวัฒนธรรมในแต่ละพื้นที่ สัดส่วนหรือร้อยละของพื้นที่ในแต่ละโซน หรือแม้กระทั่งชื่อเรียกในแต่ละโซนอาจแตกต่างกันไปด้วยเช่นกัน เราจึงมิควรยึดเอาสัดส่วนดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์อ้างอิงแบบตายตัวในการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์อื่นๆ)
การบริหารจัดการร่วมกัน
แนวทางลำดับถัดมาจากการแบ่งเขตการใช้ประโยชน์ในแต่ละโซนของพื้นที่อนุรักษ์แล้ว การจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในทวีปยุโรปจะให้ความสำคัญกับการจัดการพื้นที่ร่วมกันของทุกภาคส่วน โดยเฉพาะประชาชนในพื้นที่ ในการวางแผนรับมือ/ป้องกัน/แก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ ทั้งภัยคุกคามในเชิงนิเวศ (เช่น ปัญหาขยะ ปัญหาน้ำเสีย ปัญหาไฟป่า) และภัยคุกคามในเชิงวัฒนธรรม (เช่น การลดลงของพื้นที่/อาชีพเกษตรกรรม การพึ่งพาการท่องเที่ยวมากเกินไป)
พื้นที่สงวนชีวมณฑล Minorca ในสเปน คือ ตัวอย่างของแนวทางการจัดการพื้นที่ร่วมกัน โดยเริ่มจากการใช้เวลา 3 ปีการสร้างการเรียนรู้ร่วมกับประชาชนในพื้นที่ถึงภัยคุกคามต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในพื้นที่ โดยเฉพาะปัญหาจากการขยายตัวของการท่องเที่ยว และอื่นๆ จนสามารถนำไปสู่ “ฉันทมติ” และความมุ่งมั่นทางการเมืองของรัฐบาลท้องถิ่น ในการทำให้พื้นที่ดังกล่าวได้รับการยอมรับ จนได้รับประกาศเป็น “พื้นที่สงวนชีวมณฑล” ในที่สุด และรัฐบาลท้องถิ่นก็ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษา สำนักงานบริหาร และผู้ประสานงาน เพื่อช่วยกันทำหน้าที่ในการบริหารพื้นที่สงวนชีวมณฑลแห่งนี้
ทั้งนี้ คณะกรรมการที่ปรึกษาพื้นที่สงวนชีวมณฑลจะมีตัวแทนมาจากทุกภาคส่วน (ภาคส่วนที่มีความสำคัญในพื้นที่นี้ได้แก่ ชมรมอนุรักษ์ในพื้นที่ ภาคเกษตรกรรม ภาคท่องเที่ยว ภาคการก่อสร้าง ภาคสื่อมวลชน ภาคการเมือง/ราชการในท้องถิ่น) โดยจะมีการประชุมทุก 2 เดือน นอกจากนั้น ยังมีการเปิดการมีส่วนร่วมจากประชาชนที่อยู่ในพื้นที่สงวนชีวมณฑลอีกหลากหลายรูปแบบ เช่น เวิร์คช็อปการมองภาพอนาคตของพื้นที่สงวนชีวมณฑล โดยมีสำนักงานบริหาร และผู้ประสานงาน เป็นผู้เอื้ออำนวยให้เกิดการมีส่วนร่วม และนำไปใช้ในการบริหารจัดการพื้นที่สงวนชีวมณฑล
การบริหารจัดการร่วมกันของทุกภาคส่วนทำให้แผนการทำงานของพื้นที่สงวนชีวมณฑลแห่งนี้ได้รับการยอมรับจากภาคส่วนต่างๆ ในท้องถิ่น เช่น การประกาศแผนผังการใช้ที่ดิน การประกาศพื้นที่สงวนชีวมณฑลเพิ่มเติม การออกกฎระเบียบและมาตรการเพิ่มเติมของพื้นที่สงวนชีวมณฑล และที่สำคัญ คือ การจัดเก็บและการแบ่งภาษีนักท่องเที่ยว 1 ยูโร/คน/วัน มาใช้ในการบริหารจัดการพื้นที่สงวนชีวมณฑล (อ้างใน Hugh Synge, 2004)
นอกจากกรณีพื้นที่ชีวมณฑลที่สเปนแล้ว ยังมีการศึกษาที่มีความครอบคลุมในหลายทวีป (Andrew Nelson และ Kenneth Chomitz, 2011) พบว่า พื้นที่อนุรักษ์ที่มีประชาชนอยู่อาศัยและร่วมบริหารจัดการ จะสามารถช่วยลดปัญหาการขยายตัวของไฟป่าในพื้นที่อนุรักษ์ได้เป็นอย่างดี โดยเฉพาะในพื้นที่ที่ชุมชนดั้งเดิม (Indigenous communities) อาศัยอยู่ด้วย
ระบบการติดตามอย่างใกล้ชิด
แนวทางที่สำคัญลำดับที่สามในการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์คือ การออกแบบระบบการติดตาม (Monitoring system) อย่างใกล้ชิด เพราะแม้ว่าจะผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมและการกำหนดพื้นที่การใช้ประโยชน์ร่วมกันมาอย่างดีแล้วก็ตาม แต่ความซับซ้อนและความเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้น ทั้งในมิติเชิงนิเวศ และในมิติเชิงวัฒนธรรม อาจเกิดขึ้นได้เสมอ เพราะฉะนั้น การมีระบบการติดตามตรวจสอบอย่างใกล้ชิดจึงเป็นหัวใจและเป็นกลไกสำคัญในการปรับตัว (Adaptive management) ในการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์
การวางแผนระบบการติดตามตรวจสอบอาจแบ่งเป็น 2 ส่วนใหญ่ๆ ด้วยกันคือ
- ระบบการติดตามในเชิงนิเวศ หมายถึง การติดตามดูสมดุลของวงจรต่างๆ ในระบบนิเวศ เช่น สมดุลแร่ธาตุ/อินทรียวัตถุในดิน วัฎจักรคาร์บอน การติดตามความหลากหลายทางชีวภาพที่พบในพื้นที่ต่างๆ หรือการติดตามระบบนิเวศบริการ (หรือ การให้บริการของระบบนิเวศ หรือ ecological services) เช่น การควบคุมสภาพบรรยากาศ หรือการให้น้ำ และพืชพันธุ์อาหารที่สำคัญ เช่น เห็ดหรือหน่อไม้บางชนิด (ซึ่งในกรณีพืชพันธุ์อาหารที่สำคัญจะมีความคาบเกี่ยวกับการติดตามในเชิงวัฒนธรรมด้วย)
- ระบบติดตามในเชิงวัฒนธรรม หมายถึง การติดตามดูวิถีชีวิต และการทำมาหากินของประชาชน/ชุมชน ในพื้นที่อนุรักษ์ว่า มีความเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมหรือไม่ เช่น การใช้พื้นที่การเกษตร การใช้สารเคมีการเกษตร การใช้เครื่องมือในการจับสัตว์น้ำ การใช้ภูมิปัญญาและพิธีกรรมท้องถิ่น องค์ประกอบของรายได้ของครัวเรือนและชุมชน ฯลฯ และหากมีการเปลี่ยนแปลงไป ก็จะต้องวิเคราะห์ว่ามาจากแรงกดดันด้านใด เช่น การเพิ่มขึ้น/ลดลงของประชากร หรือการเปลี่ยนโครงสร้างในกลุ่มวัยของประชากร แรงกดดันทางเศรษฐกิจ (เช่น ความจำเป็นต้องใช้เงินสดมากขึ้น การเป็นหนี้สิน) หรือกฎระเบียบของภาครัฐและการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่
ทั้งนี้ ระบบการติดตามที่ดี จะต้องมีการออกแบบทั้งในเชิงพารามิเตอร์ที่จะเก็บข้อมูล ในเชิงพื้นที่ ในเชิงกลุ่มคนเป้าหมาย ในเชิงความถี่หรือในเชิงระยะเวลา และในเชิงการประมวลผลข้อมูล เพื่อให้สามารถครอบคลุมการติดตามความเปลี่ยนแปลงทั้งในทางบวกและในทางลบได้อย่างทันการณ์ นอกจากนั้น ยังควรออกแบบในแง่ของความโปร่งใสในการเข้าถึงข้อมูลของประชาชนในพื้นที่ ของหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง และของสาธารณชนด้วย
การออกแบบระบบการติดตามที่ดี นอกจากจะช่วยให้สามารถประเมินประสิทธิผลของมาตรการต่างๆ ที่ได้ดำเนินการในพื้นที่อนุรักษ์ เช่น การแบ่งพื้นที่การใช้ประโยชน์ หรือขีดความสามารถในการใช้ประโยชน์ของพื้นที่และทรัพยากรแต่ละทรัพยากร เป็นต้น และยังมีส่วนสำคัญในการนำมาปรับปรุงแผนดำเนินการร่วมกัน และที่สำคัญอีกประการหนึ่ง การนำมาใช้เป็นฐานข้อมูลในการศึกษาวิจัย ซึ่งจะเป็นการสร้างทรัพย์สินทางปัญญาของพื้นที่อนุรักษ์นั้นขึ้นมาอีกด้วย
ระบบการสนับสนุนทางเศรษฐกิจ
องค์ประกอบประการสุดท้ายที่สำคัญมากในการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ คือ การสร้างระบบสนับสนุนทางเศรษฐกิจในการบริหารจัดการ (หรือรักษา) พื้นที่อนุรักษ์นั้น หรือที่เรียกว่า Payment for Ecosystem Services ซึ่งสามารถดำเนินการได้ในหลายรูปแบบ อาทิ
- การตั้งงบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาลส่วนกลางหรือส่วนท้องถิ่น โดยอาจมีลักษณะที่เป็นการกำหนดเกณฑ์ค่าเป้าหมายของงบประมาณสนับสนุนโดยอิงผลประโยชน์จากระบบนิเวศ ข้อใดข้อหนึ่งเป็นหลัก เช่น การสนับสนุนจากปริมาณคาร์บอนที่ดูดซับ/กักเก็บไว้ได้ เป็นต้น
- การเก็บภาษีพิเศษจากการเข้าใช้บริการ เช่น ภาษีหรือค่าธรรมเนียมของนักท่องเที่ยว หรือภาษีหรือค่าธรรมเนียมจากกิจการที่ได้ประโยชน์โดยตรงจากการเข้าใช้พื้นที่อนุรักษ์นั้น
- การจ่ายชดเชยให้กับประชาชนในพื้นที่ สำหรับการตั้งข้อกำหนดบางอย่างในการใช้พื้นที่ เช่น การเข้าใช้ที่ดินในพื้นที่สงวนเข้มงวด ในอิตาลี เป็นต้น
- การจ้างงานโดยตรงสำหรับประชาชนพื้นที่ โดยเฉพาะการจ้างงานที่มีบทบาทโดยตรงต่อการอนุรักษ์ทรัพยากรในพื้นที่ เช่น การเป็นทีมงานในการศึกษาวิจัย การให้บริการและการศึกษาแก่นักท่องเที่ยว การทำแนวกันไฟ หรือการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรบางอย่าง เช่น เห็ด น้ำผึ้ง
- การพัฒนาทรัพย์สินทางปัญญา อันเนื่องมาจากภูมิปัญญาท้องถิ่น และการศึกษาวิจัยในท้องถิ่น ซึ่งสามารถนำมาใช้ในหลากหลายรูปแบบ ทั้งการศึกษาวิจัยโดยตรง การจัดทำสารคดีหรือสื่อเผยแพร่ การเข้ามาดูงาน หรือการจัดการฝึกอบรมให้กับพื้นที่อื่นๆ (หรือประเทศอื่นๆ) ต่อไป รวมถึง การใช้/จัดทำสัญลักษณ์/มาตรฐานที่เกี่ยวเนื่องวัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อม (เช่น สิ่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์ มาตรฐานเกษตรอินทรีย์ ฯลฯ ) ในสินค้าต่างๆ ที่ชุมชนผลิตขึ้น
การสร้างระบบสนับสนุนทางเศรษฐกิจ จะเป็นจิ๊กซอว์ตัวสุดท้ายที่ทำให้ “ฉันทามติ” ดังกล่าวเกิดขึ้นได้ เพราะนอกจากจะเป็นกลไกสำคัญในการจะรักษา “ฐานวัฒนธรรม” เอาไว้ให้ได้แล้ว ระบบสนับสนุนทางเศรษฐกิจยังสามารถทำหน้าที่เป็นกลไกการเกลี่ยและการกระจายผลประโยชน์ (และ/หรือ เยียวยาผลเสียหาย) ที่เกิดขึ้นกับทุกภาคส่วนในพื้นที่อนุรักษ์ ทั้งยังมีส่วนสำคัญในการได้มาซึ่งทรัพยากรที่ทำให้กิจกรรมต่างๆ ในพื้นที่อนุรักษ์ สามารถดำรงอยู่ได้อย่างยั่งยืนอีกด้วย
อย่างไรก็ดี การสร้างระบบสนับสนุนทางเศรษฐกิจจะต้องไม่สร้างผลกระทบทางลบกับพื้นที่อนุรักษ์ โดยเฉพาะในพื้นที่สงวนเข้มงวด หรือพื้นที่สงวนทั่วไป ซึ่งนอกจากจะต้องวางแผนในเชิงพื้นที่แล้ว การบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ยังต้องวางแผนในเชิงปริมาณการเข้าใช้ประโยชน์ในแต่ละพื้นที่ และในแต่ละทรัพยากร โดยคำนึงถึงขีดความสามารถในการรองรับของแต่ละพื้นที่ (หรือ Carrying Capacity) เช่น อัตราการเก็บหน่อไม้ หรือการจับสัตว์น้ำที่เหมาะสม ซึ่งได้มาจากการติดตามอย่างเป็นระบบนั่นเอง
การประยุกต์ใช้กับการทำไร่หมุนเวียนในพื้นที่อนุรักษ์ของประเทศไทย
เพราะฉะนั้น ในกรณีไร่หมุนเวียนของวัฒนธรรมกระเหรี่ยงในพื้นที่อนุรักษ์ ก็สามารถนำแบบจำลองของการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์แบบยุโรปมาใช้ได้เช่นกัน โดยหน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ควรปรับแนวทางการบังคับใช้กฎหมายที่มีลักษณะผลักไส/กีดกัน หรือการทำให้ชุมชนเป็นฝ่ายที่ผิดกฎหมายมาใช้ทั้งในเชิงข่มขู่และในเชิงดำเนินการจริง แต่ควรใช้หลักกฎหมายในการสร้าง “ฉันทามติ” แบบเดียวกับที่หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในทวีปยุโรป เพื่อให้การจัดการพื้นที่อนุรักษ์สามารถตอบโจทย์ได้ทั้งทาง “นิเวศ” และทาง “วัฒนธรรม” (หรืออาจเรียกว่า ฉันทามตินิเวศวัฒนธรรม) ไปพร้อมๆ กัน
หลังจากนั้น หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ สามารถนำหลักการดำเนินงานทั้ง 4 มิติ ในการบริหารพื้นที่อนุรักษ์ของทวีปยุโรป มาประยุกต์ใช้ได้ ดังต่อไปนี้
- การแบ่งการใช้ประโยชน์ในแต่ละพื้นที่ หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ของไทยก็สามารถจัดแบ่งการใช้ประโยชน์ของพื้นที่ สำหรับการทำหน้าที่เชิง “วัฒนธรรม” ของประชาชน/ชุมชน โดยไม่ก่อให้ผลกระทบทางลบต่อระบบนิเวศในพื้นที่อื่นๆ ซึ่งอาจเรียกพื้นที่เหล่านี้ว่า เป็น “พื้นที่สงวนทางวัฒนธรรม” แถมการแบ่งการใช้ประโยชน์ในลักษณะนี้ยังอาจมีส่วนช่วยในการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ด้วย เช่น การเฝ้าระวังไฟป่าหรือการลักลอบล่าสัตว์ หรือการเก็บรวบรวมข้อมูลทางวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมในพื้นที่อนุรักษ์ เป็นต้น
- การออกแบบร่วมกันบริหารจัดการ หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ของไทยย่อมสามารถออกแบบระบบบริหารจัดการที่เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการได้ ในรูปแบบของ “คณะกรรมการที่ปรึกษาพื้นที่สงวนทางวัฒนธรรม” ซึ่งมีตัวแทนจากทุกภาคส่วน โดยเฉพาะอย่าง ประชาชน/ชุมชนในพื้นที่ และเข้ามาทำหน้าที่ในการเป็นตัวกลางในการปรึกษาหารือ และวางแผนดำเนินการของหน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ ในกิจกรรมที่มีความสำคัญ ได้แก่ (ก) การกำหนดเขตพื้นที่สงวนทางวัฒนธรรม และการกำหนดมาตรการที่จะมีผลกระทบต่อวิถีทาง “วัฒนธรรม” ในพื้นที่ (ข) การทำหน้าที่เฉพาะในการป้องกันพื้นที่อนุรักษ์ เช่น การเฝ้าระวังไฟป่า การทำแนวกันไฟ การเพาะชำกล้าไม้ (เพื่อการขยายพื้นที่ป่าในพื้นที่กันชนและพื้นที่อื่นๆ) การเฝ้าระวังข้อมูลทางอุทกวิทยา เพื่อการศึกษาวิจัยและการเฝ้าระวังภัยพิบัติ และ (ค) การพัฒนาระบบติดตามข้อมูลที่ดี ซึ่งจะกล่าวถึงในลำดับต่อไป
- การสร้างระบบการติดตามที่ดี หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ของไทย ควรออกแบบระบบการติดตามในพื้นที่สงวนทางวัฒนธรรม ตามฉันทามตินิเวศวัฒนธรรม ที่มีองค์ประกอบอย่างสมดุล ทั้งการติดตามในแง่มุมทาง “นิเวศ” และทาง “วัฒนธรรม” และควรออกแบบระบบการจัดเก็บและการวิเคราะห์ข้อมูล โดยการมีส่วนร่วมของชุมชนอย่างใกล้ชิด โดยตัวอย่างของข้อมูลตัวชี้วัดที่สำคัญที่ควรจัดเก็บอย่างต่อเนื่อง ได้แก่
- การดูดซับและการกักเก็บคาร์บอนในพื้นที่ต่างๆ โดยเฉพาะพื้นที่สงวนทางวัฒนธรรม
- ความหลากหลายทางชีวภาพในพื้นที่เชิงวัฒนธรรมต่างๆ เช่น ไร่เหล่า ไร่ซาก ป่าชุมชน และอื่นๆ
- ข้อมูลทางอุทกวิทยาในลำน้ำสาขาที่สำคัญของแต่ละพื้นที่
- การให้บริการของระบบนิเวศ โดยเฉพาะในแง่ของอาหารธรรมชาติ
- รอบหมุนเวียนและการใช้พื้นที่หมุนเวียนของระบบไร่หมุนเวียน
- วิถีปฏิบัติและการใช้ปัจจัยการผลิตในระบบหมุนเวียน และการผลิตการเกษตรอื่นๆ
- จำนวนประชากร ทั้งในแง่ของภาพรวมและประชากรในแต่ละช่วงวัย
- องค์ประกอบของรายได้ของครัวเรือนในระบบไร่หมุนเวียน
- การสร้างระบบสนับสนุนทางเศรษฐกิจ หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ของไทยสามารถสร้างระบบสนับสนุนทางเศรษฐกิจสำหรับการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ ในหลายรูปแบบ อาทิ
- งบประมาณสนับสนุนจากภาครัฐ และองค์กรระหว่างประเทศ
- การนำค่าธรรมเนียมในการเข้าชมพื้นที่อนุรักษ์ มาใช้ในการพัฒนาการบริหารจัดการพื้นที่ทางวัฒนธรรม
- การพัฒนาทรัพย์สินทางปัญญาจากภูมิปัญญาท้องถิ่นและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม
- การจ้างงานชุมชนโดยตรง ในการปฏิบัติหน้าที่ต่างๆ ในพื้นที่อนุรักษ์ เช่น การจัดเก็บข้อมูล การทำแนวกันไฟ การเพาะชำกล้าไม้
- การสนับสนุนการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ และการท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม ในพื้นที่สงวนทางวัฒนธรรม
สรุป
ดังนั้น การจัดการพื้นที่อนุรักษ์โดยการดำรงอยู่ร่วมกันระหว่าง “ระบบนิเวศ” และ “ระบบวัฒนธรรม” เป็นสิ่งที่ทำได้ ดังที่เห็นตัวอย่างจากการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในทวีปยุโรป และแนวทางการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในยุโรปก็เป็นประโยชน์ต่อความยั่งยืนทั้งในแง่ของ “ระบบนิเวศ” และ “ระบบวัฒนธรรม”
ประสบการณ์ที่เป็นที่ประจักษ์ในหลายประเทศในทวีปยุโรป เริ่มต้นจาก “กุญแจดอกแรก” ในการรักษาและพัฒนาพื้นที่อนุรักษ์ นั่นคือ การไม่ผลักไสให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง กลายเป็นฝ่ายที่ “ผิดหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย” เพียงเพราะเขาเหล่านั้นไม่มี “สิทธิในที่ดิน”ตามการประกาศของฝ่ายรัฐ
บทเรียนจากทวีปยุโรป แสดงให้เห็นว่า หน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ จะต้องใช้เครื่องมือทางกฎหมาย ร่วมกับเครื่องมือทางสังคม (การเรียนรู้และกำหนดกติการ่วมกัน) เครื่องมือทางวิทยาศาสตร์ (ระบบการติดตามที่ดี) และเครื่องมือทางเศรษฐกิจ (ระบบการสนับสนุนแก่ชุมชนและพื้นที่อนุรักษ์) ไปพร้อมๆ กัน จนทำให้ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ กลายเป็นตัวจักรสำคัญที่ขาดไม่ได้ ในการรักษาและพัฒนาพื้นที่อนุรักษ์เหล่านั้น
ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงมากมายที่ห้อมล้อมพื้นที่อนุรักษ์นั้นอยู่ และหน่วยบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์เองก็มิอาจควบคุมได้เสียทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นความเปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจสังคมโลก หรือแม้กระทั่ง การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศของโลก ประสบการณ์จากหลายประเทศในทวีปยุโรปบ่งชี้ว่า การมีชุมชนที่มีความเข้มแข็งทางวัฒนธรรมของตนร่วมเป็นตัวจักรสำคัญในการอนุรักษ์พื้นที่ จะยิ่งทำให้การบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์เหล่านั้น ยิ่งมีความมั่นคงและพร้อมปรับตัวรับมือกับความเปลี่ยนแปลงต่างๆ ได้มากยิ่งขึ้น
เอกสารอ้างอิง
ไพสิฐ พาณิชย์กุลและคณะ (2560) โครงการศึกษาวิจัยปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วมเรื่อง สิทธิของชุมชนชาวกะเหรี่ยง (ปกาเกอะญอ) กับการดำเนินเขตวัฒนธรรมพิเศษไร่หมุนเวียนในพื้นที่ยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาข้อพิพาทกรณีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยของชุมชนกะเหรี่ยงในพื้นที่ป่าภาคเหนือ เสนอต่อ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2562. รายงานการสำรวจการเปลี่ยนแปลงทางการเกษตร ปี 2561, สำนักงานสถิติแห่งชาติ
Andrew Nelson และ Kenneth Chomitz, 2011. Effectiveness of Strict vs. Multiple Use Protected Areas in Reducing Tropical Forest Fires: A Global Analysis Using Matching Methods, in PLOS one
Hugh Synge, 2004. European Models of Good Practice in Protected Areas, IUCN Programme on Protected Area.
