อิชย์อาณิคม์ ชิตวิเศษ
“งบประมาณไทยกำลังเข้าสู่สภาวะวิกฤต”
แล้วอะไรที่เป็นตัวบ่งบอกล่ะว่า งบประมาณไทยกำลังอยู่ในภาวะวิกฤต?
คำถามที่อยู่ในใจหลายคนที่อาจยังไม่เข้าใจถึงโครงสร้างงบประมาณประเทศ ที่จัดสรรเพื่อใช้จ่ายให้กับทุกหน่วยงานราชการในประเทศเพื่อไปเป็นค่าจ้างประจำ ค่าดำเนินงาน ค่าใช้จ่ายครุภัณฑ์และอุปกรณ์สำนักงานที่จำเป็น ค่าน้ำค่าไฟ เงินอุดหนุน ไปจนถึงค่าลงทุนในโครงการต่างๆ ทั้งที่หน่วยงานนั้นเป็นเจ้าภาพในการจัดทำ และบูรณาการร่วมกับหน่วยงานอื่นๆ นั้นมีความผิดปกติอย่างไรในการจัดสรร
ทั้งหมดทั้งมวลนี้ถูกนำเสนอออกมาเป้นภาพอย่างชัดเจน ผ่านเวทีเสวนาผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรพบประชาชน ครั้งที่ 4 ภายใต้หัวข้อ “ปลกล็อกวิกฤตงบประมาณ” ซึ่งจัดไปเมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2567 ที่ผ่านมา ณ ห้องประชุมชั้น B1 อาคารรัฐสภา
“3 เรื่องหลัก ที่ควรจะต้องได้รับการตอบโจทย์ในการจัดทำนโยบายสาธารณะคือ คน กฎ และงบ”
เสวนาครั้งนี้ เริ่มต้นจาก ชัยธวัช ตุลาธน หัวหน้าพรรคก้าวไกล ในฐานะผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ได้ปาฐกถาภายใต้หัวข้อ “5 โจทย์สำคัญเพื่อการปลดล็อกวิกฤตงบประมาณ” ผ่านการเริ่มอธิบายถึงความสำคัญของนโยบายสาธารณะที่แต่ละพรรคการเมืองใช้เป็นเรือธงในการนำเสนอวิสัยทัศน์ในการผลักดันประเทศให้สภาพคล่องทางเศรษฐกิจดีขึ้น ระบบนิเวศในมิติต่างๆ ของประเทศดีขึ้น และประชาชนมีคุณภาพชีวิตดีขึ้น โดยการจัดทำนโยบายสาธารณะนี้จะต้องคำนึงถึง
- คน หมายถึง บุคคล หรือหน่วยงานที่จะเข้ามาผลักดันนโยบายนั้นๆ ให้ประสบผลสำเร็จ
- กฎหมาย หมายถึง กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ ที่ต้องได้รับการคำนึงถึงก่อนจะดำเนินการนโยบายสาธารณะใดๆ เพื่อให้ประเทศเดินหน้าไปอย่างมีเสถียรภาพในทุกมิติ
- งบประมาณ หมายถึง งบประมาณรายจ่ายที่จะต้องจัดสรรไปยังหน่วยงานต่างๆ เพื่อให้ดำเนินการตามนโยบายสาธารณะที่รัฐบาลเป็นผู้กำหนด
ทั้งหมดนี้ ชัยธวัช ยังได้เผยว่า ในส่วนของการทำงานของสภาผู้แทนราษฎรนั้น จะเกี่ยวเนื่องใน 2 ส่วนได้แก่ กฎหมาย และงบประมาณ โดยเฉพาะการจัดสรรงบประมาณ ซึ่งจะเป็นหัวใจสำคัญเพื่อเงินทุกบาททุกสตางค์สามารถไปส่งเสริมงานของข้าราชการในทุกภาคส่วนให้เกิดผลประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด โดยการจัดสรรงบประมาณนั้นควรจะต้องคำนึงถึงโจทย์ทั้ง 5 ประเด็นดังต่อไปนี้
โจทย์ที่ 1 ความคุ้มค่า เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายของรัฐ มาจากภาษีของประชาชนที่รัฐจัดเก็บได้ ดังนั้นงบประมาณรายจ่ายประจำปีจะต้องได้รับการจัดสรรให้ตอบโจทย์ความคุ้มค่าในการดำเนินการ เพื่อให้ผลประโยชน์กลับไปสู่ประชาชนให้ได้มากที่สุด แต่ปัจจุบันเราพบว่า งบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้นมีการใช้จ่ายอย่างไม่คุ้มค่า โดยมีสาเหตุมาจาก:
- การจัดทำโครงการมาเพื่อทำคำของบประมาณ มีการกำหนดกรอบวงเงินสำหรับใช้จ่ายงบประมาณเกินความเป็นจริง ในขณะเดียวกัน ผลลัพธ์ที่ได้กลับต่ำกว่าเกณฑ์ชี้วัดในความเป็นจริง
- ความซ้ำซ้อนทางงบประมาณ ตามที่รัฐบาลได้ประกาศวิสัยทัศน์ว่า จะจัดทำรัฐบาลดิจิทัล ผ่านนโยบาย Cloud First เป็นผลให้หน่วยงานราชการต่างๆ ต่างจัดทำคำของบประมาณมายังสำนักงบประมาณเพื่อจัดทำระบบ cloud ให้กับหน่วยงานของตนเอง เป็นผลทำให้เกิดการของบประมาณที่ซ้ำซ้อนกัน และเป็นเบี้ยหัวแตก
โจทย์ที่ 2 ตอบโจทย์ความท้าทายใหม่ๆ ของประเทศ การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี ควรมีส่วนช่วยทำให้ประเทศมีความพร้อมต่อการรับมือความท้าทายใหม่ๆ รวมถึงสร้างโอกาสใหม่ๆ ให้กับประเทศไปด้วย ซึ่งที่ผ่านมา ประเทศยังคงติดกับดักการจัดสรรงบประมาณในรูปแบบเดิมและไม่มียุทธศาสตร์ในการจัดสรรงบประมาณ ยกตัวอย่างเช่น
- ความท้าทายของอุตสาหกรรมไทย ซึ่งส่งผลกระทบกับแรงงานในภาคอุตสาหกรรม เนื่องจากปัจจุบัน ทั่วโลกมีทิศทางในการผลิตรถยนต์สันดาปลดลง ขณะที่สัดส่วนของรถยนต์พลังงานไฟฟ้านั้นเพิ่มขึ้น แต่รัฐบาลกลับยังไม่มีการสนับสนุนหรือการสร้างแรงจูงใจเพื่อให้โรงงานผลิตรถยนต์พลังงานไฟฟ้าในประเทศไทย กลับกับคือ รัฐบาลเลือกนำงบประมาณไปสนับสนุนการซื้อขายรถยนต์ของบริษัทต่างชาติ ซึ่งไม่ส่งผลบวกให้กับแรงงานและผู้ประกอบการในภาคอุตสาหกรรมรถยนต์ในประเทศไทย
- ความท้าทายของภาคการเกษตร แม้เราจะบอกว่า ประชากรส่วนใหญ่ในประเทศประกอบอาชีพเกษตรกร แต่งบประมาณรายจ่ายในปี 2568 นี้ กลับไม่พบโครงการสนับสนุนศักยภาพของเกษตรกรไทย แต่กลับโครงการปุ๋ยคนละครึ่ง ซึ่งถือเป็นการสนับสนุนผิดที่ ผิดจุด สะท้อนให้เห็นว่า เราถนัดการใช้งบประมาณประเภทอุดหนุนไปเรื่อยๆ และไม่มีความสามารถในการใช้งบประมาณเพื่อสนับสนุนศักยภาพชองเกษตรกรให้หลุดออกจากปัญหาหนี้สินและความยากจนได้เลย
- ความท้าทายของสังคมผู้สูงอายุ การจัดสรรงบประมาณปัจจุบันยังคงเป็นการใช้เงินอุดหนุนผู้สูงอายุ แต่ไม่ก่อให้เกิดการสนับสนุนอุตสาหกรรม สินค้า และบริการที่ตอบสนองตอบความต้องการของผู้สูงอายุได้เลย
โจทย์ที่ 3 เสริมพลังประชาชน ในสภาพสังคมไทยที่ยังคงพบความเหลื่อมล้ำที่สูงเช่นนี้ การจัดสรรงบประมาณที่ได้ประสิทธิภาพอย่างต่อเนื่องจะช่วยเสริมพลังให้ประชาชนในทุกภาคส่วน ซึ่งการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายทั้งปี 2567 และ2568 นี้ เรายังไม่เห็นงบประมาณส่วนที่นำไปสนับสนุนเพื่อเสริมพลังให้ประชาชนอย่างไร เช่น สวัสดิการสำหรับแม่และเด็ก เพื่อแก้ไขปัญหาเด็กเกิดน้อย ที่เมื่อเราไปดูรายละเอียดคำของบประมาณในโครงการนี้จริงๆ เรากลับไม่พบเนื้องานที่จะเสริมสร้างพลังให้กับแม่และเด็กอย่างเป็นรูปธรรมชัดเจน
โจทย์ที่ 4 เสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ การบริหารงบประมาณประเทศจำเป็นที่จะต้องสำรองพื้นที่ทางการคลังให้เพียงพอที่จะรองรับสถานการณ์โลกปัจจุบันซึ่งมีความไม่แน่นอนสูง และไม่มีใครสามารถล่วงรู้ได้เลยว่า จะเกิดเหตุไม่คาดฝันอะไรอีกบ้าง เช่น การประสบเหตุโรคระบาดโควิด-19 เมื่อปี 2563-2565 หรือสถานการณ์สงครามในพื้นที่ตะวันออกกลาง ที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน การสร้างสมดุลในการใช้จ่ายงบประมาณจึงเป็นเรื่องจำเป็น
โจทย์ที่ 5 สร้างประชาธิปไตยไม่ใช่ระบบอุปถัมภ์ ปฏิเสธไม่ได้ว่าระบบงบประมาณไทยในปัจจุบัน ถูกใช้ไปเป็นเครื่องมือให้กับระบบอุปถัมภ์ค้ำชูในทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการอุปถัมภ์ระหว่างรัฐมนตรี ข้าราชการฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำ เกิดเป็นการสร้างระบบอุปถุมภ์ในรายพื้นที่ และเป็นที่มาของคำว่า “บ้านใหญ่” ดังที่เราจะเห็นได้จากงบประมาณของกรมโยธาธิการว่า งบประมาณส่วนใหญ่ไปอยู่ที่ไหน ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความไม่สมเหตุสมผลในการพัฒนาเมืองนั้นๆ อย่างไร
ข้อเสนอการปรับกระบวนการและวิธีการทางงบประมาณ 2569
ทำไมที่ผ่านมา ประเทศเราถึงใช้งบประมาณไปอย่างไม่คุ้มค่า?
รักชนก ศรีนอก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กรุงเทพมหานคร พรรคก้าวไกล ได้เริ่มต้นวงพูดคุยผ่านการตั้งคำถามว่า หากเราพูดถึงกระบวนการและวิธีการทางงบประมาณ เมื่อรัฐบาลบอกว่า จะส่งเสริมอุตสาหกรรมภายในประเทศ ทำไมกลับให้งบประมาณกับกระทรวงอุตสาหกรรมเพียง 5,000 ล้านบาท ขณะเดียวกัน กลับให้งบประมาณกับกระทรวงวัฒนธรรม 9,000 ล้านบาท?
และทำไมงบประมาณที่ทุ่มไปที่การเกษตร ถึงไม่สามารถสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้เกษตร หรือมีเครื่องมือประเมินคุณภาพของผลิตภัณฑ์ หรือแนวทางการยกระดับผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรที่เป็นรูปธรรม?
ปัญหาทั้งหมดจึงอยู่ที่ ระบบราชการไทยไม่เคยมีตัวชี้วัดแผนงาน และการตรวจสอบติดตามแผนการดำเนินงานและการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะแต่ละหน่วยงานทำเพียงแค่ตั้งตัวชี้วัดขึ้นมาเอง ประเมินและจัดทำรายงานเองภายในหน่วยงานตัวเองมาโดยตลอด
ปัจจุบัน ประเทศไทยมีแผนยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวเนื่องกับการจัดสรรงบประมาณ ดังนี้
- แผนยุทธศาสตร์ชาติทั้งหมด 6 ด้าน
- แผนการคลังระยะปานกลาง (5 ปี) เพื่อให้รัฐบาลสามารถประมาณการรายได้ แนวทางการชำระหนี้สิน และการจัดสรรงบประมาณเพื่อการใช้จ่ายสำหรับทุกหน่วยงาน
- ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ซึ่งปัจจุบันยังเป็นแค่กรอบการจัดทำงบประมาณให้สัมฤทธิ์ผลทางนโยบายคร่าวๆ และไม่มีการกำหนดว่าจะให้ความสำคัญกับเรื่องใดก่อนหลัง และใช้งบประมาณในส่วนนี้เท่าไหร่
เมื่อเป็นเช่นนี้ ถ้ารัฐมนตรีไม่ได้ความแน่วแน่ในการเข้ามาแก้ไขปัญหา สุดท้ายปัญหาต่างๆ จะไม่ถูกแก้ไขได้จริง เพราะรัฐบาลไม่ได้ทำการบ้านอย่างถี่ถ้วนในส่วนของการตรวจทานแผนจัดทำคำของบประมาณรายหน่วยงานว่า รายละเอียดโครงการต่างๆ ที่ส่งมานั้น มีรายละเอียดที่เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลหรือไม่?
ดังนั้น กระบวนการในการติดตามการจัดทำคำของบประมาณจึงสำคัญ เพื่อให้ทั้งคณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎรสามารถให้คำแนะนำ เพื่อให้หน่วยงานรับคำแนะนำและกลับไปปรับแก้ให้ตรงกับนโยบายของรัฐบาล เมื่อร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่เข้ามาสู่สภาในวาระ 1 รายละเอียดโครงการเหล่านี้ซึ่งจะไม่สามารถแก้ไขอะไรได้แล้ว คณะกรรมาธิการวิสามัญ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ คณะอนุกรรมาธิการงบประมาณรายจ่ายในด้านต่างๆ จะทำหน้าที่เพียงแค่สอบถาม และตัดงบประมาณส่วนที่ไม่สมเหตุสมผลออก
อย่างไรก็ดี เมื่องบประมาณรายจ่ายในแต่ละปีของประเทศไทยมีจำกัด จากปัญหาการจัดเก็บรายได้ที่ผ่านมาที่ไม่ได้ประสิทธิภาพ เมื่อจัดทำนโยบายสาธารณะใดไปก็ตาม ก็ยากที่จะทำแล้วเสร็จใน 1 สมัยรัฐบาล และอาจทำให้ประชาชนมีคำถามต่อนโยบายที่มีสเกลใหญ่ว่า
ทำไมนโยบายนี้จึงยังไม่แล้วเสร็จ?
ดังนั้น การตั้งเป้าหมายต้องมาพร้อมกับการจัดลำดับความสำคัญไปยังจังหวัดที่มีปัญหาก่อน และค่อยๆ ขยายไปยังพื้นที่อื่น และเมื่อจบสมัยแล้ว จะต้องแถลงต่อสาธารณะว่า ดำเนินการแล้วเสร็จไปกี่เปอร์เซ็นต์ และหากได้รับเลือกมาเป็นรัฐบาลอีกจะสานต่ออย่างไร?
สิ่งที่ควรเกิดขึ้นในการปฏิรูปกระบวนการและวิธีการทางงบประมาณ จึงควรดำเนินการตามแผนผังด้านบนนี้ และกำหนดเป็นแผนยุทธศาสตร์การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อให้การจัดทำงบประมาณมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยเริ่มจาก
ขั้นทบทวน
1) Pre-Budget Statement (PBS)
จัดทำยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ โดยกำหนดลำดับความสำคัญของ “แผนงาน” พร้อมกรอบงบประมาณ โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นประธานการประชุม 4 หน่วยงาน เพื่อกำหนดแผนดังต่อไปนี้
- กำหนด policy measure
- การทำ policy measure ให้คำนึงถึงข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญงบประมาณ ปีก่อนหน้า
- กำหนด Ceiling รายยุทธศาสตร์
โดยกฎหมายที่ต้องแก้ไข: พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ
2) Pre- Budget Debate
ให้รัฐบาลแถลงรายงานยุทธศาสตร์การจัดทำงบประมาณต่อรัฐสภา โดยประกอบด้วยเอกสารดังต่อไปนี้
- แผนการคลังระยะปานกลาง
- ประมาญการรายได้
- แผนรายได้ + แผนการชำระหนี้
กฎหมายที่ต้องแก้ไข: พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ
ขั้นจัดทำ
3) ส่งคำของบประมาณเข้ามา Under Ceiling
4) เปิดเผยข้อมูลคำขอต่อสาธารณะให้ประชาชนสามารถรู้ได้ว่า หน่วยรับงบประมาณส่งคำขอมาเป็นวงเงินเท่าไหร่ ก่อนที่สำนักงบประมาณจะพิจารณาต่อ
กฎหมายที่ต้องแก้ไข:
- เพิ่มข้อความใน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ ให้ มีการเปิดเผยต่อสาธารณชนทราบ รวมทั้งเผยแพร่ผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ด้วย
- เพิ่มข้อความใน พ.ร.บ.การเงินการคลัง มาตรา 28 และ 76 ให้มีการเปิดเผยต่อสาธารณชนทราบ รวมทั้งเผยแพร่ผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ด้วย
ขั้นอนุมัติ
5) เสนอร่าง พ.ร.บ. + แผนรายได้ + แผนหนี้
การอนุมัติ พ.ร.บ. งบรายจ่ายฯ จะต้องมาพร้อมกับแผนรายได้และแผนหนี้ด้วย รวมถึง เงินนอกงบประมาณ รายงานเงินนอกงบประมาณทั้งหมด และรายงานโครงการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ
กฎหมายที่ต้องแก้ไข: พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ
ขั้นใช้จ่าย/ติดตาม
6) ทำข้อสังเกตต่อ Policy Measure
จัดทำข้อสังเกตต่อการดำเนินมาตรการเชิงนโยบายในการจัดทำงบประมาณ
กฎหมายที่ต้องแก้ไข: พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ มาตรา 10, มาตรา 24/2
7) รัฐบาลชี้แจงการใช้จ่ายที่นอกเหนือจากงบใน พ.ร.บ. ชี้แจงการใช้จ่ายที่อยู่นอกเหนือจากแผนรายได้/แผนหนี้ พิจารณาเพิ่มเติมเรื่องการโอนย้ายงบประมาณ งบกลาง งบผูกพัน เพื่อให้สภาเห็นกระบวนการภายใน
กฎหมายที่ต้องแก้ไข: พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฯ, พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง
8) หน่วยงาน Track Policy Measure
กำหนดหน่วยงานที่คอยติดตามและรวบรวมการดำเนินการมาตรการเชิงนโยบายในการจัดทำงบประมาณ สำนักงบประมาณจะเป็นหน่วยงานหลักในฝ่ายบริหารเสริมให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยคำนึงถึง policy measure ในการตรวจสอบ สตง.ให้คำแนะนำ policy measure ได้
กฎหมายที่ต้องแก้ไข: พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง
ท้ายที่สุดนี้ แม้หนทางในการไปสู่การปฏิรูปกระบวนการและวิธีการทางงบประมาณ ที่จะไปมาสู่การบูรณาการงานของทุกกระทรวงผ่านฐานข้อมูลกลาง จะยังมีอุปสรรคอีกหลายขั้นตอน แต่สิ่งที่พรรคก้าวไกล ในฐานะผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร จะดำเนินการด้วยกลไกที่สามารถทำได้ เพื่อเดินหน้าแก้ไขพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำงบประมาณทั้งหมด และพลิกโฉมการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้ตอบโจทย์ทั้ง 5 ข้อที่ได้นำเสนอในครั้งนี้
