เดชรัต สุขกำเนิด
ปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินและไม่มีเอกสารสิทธิ์ในที่ดินเป็นปัญหาสำคัญของเกษตรกรไทยมาเป็นเวลานานแล้ว จนกระทั่ง หลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 จึงมีเสียงเรียกร้องให้มีการปฏิรูปที่ดินให้เกษตรกร และกลายมาเป็นการจัดตั้งสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี พ.ศ. 2518 และเริ่มมีการมอบสิทธิในที่ดินที่รู้จักกันในนาม “สปก.” ตั้งแต่เวลานั้นเป็นต้นมา
แต่แม้เวลาผ่านไปเกือบ 50 ปี พี่น้องเกษตรกรที่ได้รับที่ดิน สปก. กลับยังไม่มีความมั่นคงในการถือครองที่ดิน เพราะเอกสารสิทธิ์ที่ดิน สปก. เป็นเอกสารสิทธิ์ที่มีข้อจำกัดในการเปลี่ยนมือการครอบครอง โดยห้ามซื้อขายเปลี่ยนมือ ยกเว้นแต่การถ่ายโอนตามมรดกให้กับทายาทตามกฎหมายเท่านั้น ซึ่งนั่นทำให้เกิดเป็นข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนของเกษตรกร เพราะที่ดิน สปก. ไม่สามารถใช้เป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันยกเว้นกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (หรือ ธกส.) เท่านั้น (แต่ก็ได้รับการประเมินมูลค่าหลักทรัพย์ในอัตราที่ต่ำกว่าเอกสารสิทธิ์ประเภทโฉนดที่ดิน) และยังเป็นข้อจำกัดในการเปลี่ยนพื้นที่ทำกินและเปลี่ยนอาชีพของพี่น้องเกษตรกรที่ได้รับ สปก. ด้วย หรือแม้กระทั่ง การถ่ายโอนให้กับลูกหลานเองก็ยังพบข้อจำกัด หากลูกหลานของเกษตรกรจบการศึกษา และมีอาชีพอื่นๆ ด้วย (เช่น เป็นครู เป็นข้าราชการ หรือเดินทางไปทำงานต่างประเทศ) ก็ไม่สามารถรับโอนที่ดิน สปก. จากพ่อแม่ได้
แม้ว่าในทางกฎหมาย ที่ดิน สปก. จะไม่สามารถซื้อขายเปลี่ยนมือได้ แต่ในทางปฏิบัติเป็นที่ทราบกันดีนานแล้วว่า เมื่อเกษตรกรจำนวนมากต้องเผชิญกับความเสี่ยงและความผันแปรของผลผลิตและราคาผลผลิตการเกษตร จนเกษตรกรเหล่านั้นไม่สามารถดำรงอาชีพเกษตรกรรมของตนอยู่ได้ เกษตรกรก็จำเป็นต้องขายสิทธิในที่ดิน สปก.ให้กับผู้อื่น (ซึ่งเป็นเกษตรกรด้วยกัน หรือบุคคลภายนอก) ในราคาถูกมาก ดังนั้น การป้องกันไม่ให้ที่ดินเปลี่ยนมือของ สปก. กลับกลายเป็นกลไกที่ทำให้นายทุนบางรายเข้ามารวบรวมที่ดิน สปก. จากเกษตรกรได้ในราคาถูก เพราะพี่น้องเกษตรกรไม่มีทางเลือกในการขายที่ดินในราคาที่เหมาะสมผ่านกระบวนการที่ถูกต้องตามกฎหมายนั่นเอง
ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่ แม้ว่าการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในประเทศไทยจะผ่านมาแล้วเกือบ 50 ปี หรือเกือบครึ่งศตวรรษ แต่พี่น้องเกษตรกรกลับยังไม่มีความมั่นคงในที่ดินแต่อย่างใด
Think Forward Center เห็นว่า การทำให้ที่ดิน สปก. เป็นเอกสารสิทธิ์ชั้นสองที่ไม่สมบูรณ์ ไม่สามารถใช้ทำธุรกรรมทางเศรษฐกิจได้อย่างสมบูรณ์ ทำให้เกษตรกรไม่สามารถเข้าถึงเงินทุนได้อย่างที่ควรจะเป็น และไม่มีความมั่นคงในการถือครองที่ดินอย่างแท้จริง เกษตรกรที่ได้รับสิทธิ สปก. จึงลงทุนเพื่อการพัฒนาผลิตภาพน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ส่งผลต่อรายได้และความมั่นคงในการประกอบอาชีพของเกษตรกรในระยะยาว.
Think Forward Center จึงเสนอว่า การปลดล็อกที่ดิน สปก. โดยการเปลี่ยนที่ดิน สปก. ให้เป็นโฉนดที่ดิน จึงเป็นทางออกที่สำคัญสำหรับเกษตรกร โดยเฉพาะสำหรับพี่น้องที่ทำกินบนพื้นที่ สปก. ของตนเองมาหลายสิบปีแล้ว (หรือบางคนก็ทำกินมาเกือบครึ่งศตวรรษแล้ว) พี่น้องก็ควรได้รับโฉนดที่ดิน เพื่อเป็นความมั่นคงในการถือครองที่ดินของพี่น้องเกษตรกรต่อไป
Think Forward Center เสนอให้ผู้ที่ได้รับสิทธิ สปก. ตามเอกสาร สปก. 4-01 และยังคงใช้ประโยชน์ที่ดินของตน จะต้องได้รับเอกสารสิทธิ์โฉนดที่ดิน ได้เลยภายในระยะเวลา 2 ปี แต่เพื่อมิให้หลายฝ่ายเกิดความกังวลใจเรื่องการเปลี่ยนมือการถือครองที่ดิน โฉนดที่ดินที่จะได้รับ จะมีเงื่อนไขห้ามซื้อขาย ภายในระยะเวลา 5 ปี (แต่โอนมรดกได้) และหากจำเป็นต้องขาย หรือจำนองในช่วงเวลานั้น ให้ดำเนินการผ่านธนาคารที่ดิน (ที่รัฐบาลจะจัดตั้งขึ้น) ในราคาประเมิน ทำให้เกษตรกรไม่เสียสิทธิในการเข้าถึงเงินทุน และภายหลังจากระยะเวลา 5 ปี พี่น้องก็สามารถทำธุรกรรมในที่ดินแปลงนี้ได้เหมือนกับโฉนดที่ดินทั่วไป
แต่เนื่องจากในความเป็นจริง ที่ดิน สปก. จำนวนมากมีการเปลี่ยนมือการถือครองที่ดินไปแล้ว เพราะฉะนั้น ในกรณีที่ผู้ใช้ประโยชน์ที่ดินไม่ตรงกับชื่อของผู้ได้รับสิทธิ สปก. ควรพิจารณาให้เอกสารสิทธิ์โฉนดที่ดินกับ (ก) ผู้ใช้ประโยชน์ที่ดินแปลงนั้นจริงมาไม่ต่ำกว่า 10 ปี และ (ข) เป็นผู้ที่มีหลักฐานข้อตกลงระหว่างผู้ได้รับสิทธิเดิมกับผู้ใช้ประโยชน์ที่ดินจริง และหลักฐานการใช้ประโยชน์ที่ดินแปลงดังกล่าว
อย่างไรก็ดี เพื่อป้องกันมิให้ที่ดิน สปก. ที่จะเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินไปตกอยู่กับนายทุนหรือผู้ที่มีความมั่งคั่งมากอยู่แล้ว Think Forward Center จึงเสนอให้มีข้อกำหนดเพิ่มเติมได้แก่ (ก) ในกรณีที่ไม่ได้เป็นผู้สิทธิ สปก. มาตั้งแต่แรก ผู้ที่จะได้รับโฉนดจากที่ดิน สปก. แปลงนั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีทรัพย์สินทั้งหมดไม่เกิน 10 ล้านบาท (ไม่นับรวมมูลค่าของที่ดิน สปก. ที่กำลังจะเปลี่ยนเป็นโฉนด) (ข) ในกรณีที่ใช้ที่ดินเพื่อการเกษตร ผู้ที่ได้รับการเปลี่ยน สปก. เป็นโฉนดที่ดิน จะได้รับการเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินไม่เกิน 50 ไร่ และ (ค) โฉนดที่ดินที่ได้รับ จะห้ามซื้อขายในระยะเวลา 10 ปี (แต่โอนมรดกได้) โดยหากจำเป็นต้องขาย หรือจำนองในช่วงเวลานั้น ให้ดำเนินการผ่านธนาคารที่ดิน (ที่รัฐบาลจะจัดตั้งขึ้น) ในราคาประเมิน
ส่วนในกรณีที่ที่ดินแปลงดังกล่าว ในปัจจุบันไม่ได้ถูกใช้ประโยชน์ทางการเกษตรอีกแล้ว แต่ได้รับการปรับเปลี่ยนเป็นที่ดินที่เป็นประโยชน์ต่อชุมชนในรูปแบบอื่นๆ เช่น ตลาด ที่อยู่อาศัย สถานีบริการน้ำมัน ให้มีการเพิ่มเติมเงื่อนไขว่า ผู้ที่ได้รับโฉนดที่ดิน จะต้องมีที่ดินครอบครองทั้งหมด ทั้งโฉนดที่ดินและ สปก. ไม่เกิน 50 ไร่ เพื่อมิให้เกิดการกระจุกตัวของที่ดินในมือของเจ้าของที่ดินรายใหญ่ และเมื่อได้รับโฉนดที่ดินแล้ว ก็จะมีเงื่อนไขห้ามซื้อขายในระยะเวลา 10 ปี (แต่โอนมรดกได้) เช่นกัน โดยหากจำเป็นต้องขาย หรือจำนองในช่วงเวลานั้น ให้ดำเนินการผ่านธนาคารที่ดิน (ที่รัฐบาลจะจัดตั้งขึ้น) ในราคาประเมิน
นอกจากนี้ Think Forward Center ยังเสนอให้มีการปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน โดยให้มีการจับเก็บภาษีที่ดินแบบรวมแปลงในอัตราก้าวหน้า สำหรับผู้ที่มีการถือครองที่ดินจำนวนมาก เช่น มีที่ดินรวมกันมากกว่า 50 ไร่ และมีมูลค่าที่ดินรวมกันมากกว่า 50 ล้านบาท เป็นต้น เพื่อให้กระจายการถือครองที่ดินออกมาในที่สุด
เพราะฉะนั้น การปลดล็อกที่ดิน สปก. จึงเป็นการช่วยให้เกษตรกรทุกคนที่ได้รับสิทธิ สปก. มาตั้งแต่แรก และ/หรือ เป็นผู้ใช้ประโยชน์จากที่ดินมากว่า 10 ปีขึ้นไป จะได้รับสิทธิที่ควรจะได้ และมีความมั่นคงในการถือครองที่ดินในอนาคต โดยแต่ละคนจะได้รับสิทธิไม่เกิน 50 ไร่ (ยกเว้น ได้รับสิทธิ สปก. มากกว่า 50 ไร่มาตั้งแต่แรก)
ในขณะเดียวกัน การปลดล็อกที่ดิน สปก. ครั้งนี้ ยังถือเป็นการทวงคืนที่ดินของจากนายทุน ที่มีการกว๊านซื้อที่ดินจากเกษตรกรในราคาถูก จะต้องคืนที่ดินที่เกิน 50 ไร่ มาให้แก่ธนาคารที่ดิน หรือ สปก. เพื่อนำมาจัดสรรให้กับเกษตรกรที่ยังเข้าไม่ถึงที่ดินทำกินต่อไป และ/หรือ นำที่ดินเหล่านั้นมาใช้เพื่อประโยชน์ของชุมชน/สาธารณะต่อไป
ดังนั้น การแก้ปัญหาที่ดิน สปก. ด้วยการปลดล็อกที่ดิน สปก. จึงเป็นข้อเสนอที่จะช่วยให้เกษตรกรมีความมั่นคงในที่ดินทำกิน ไปพร้อมกับการลดและการป้องกันการกระจุกตัวของที่ดินของประเทศไทยไปด้วยในตัว
