
เดชรัต สุขกำเนิด
Think Forward Center
ในโลกที่ต้องมีการปรับตัว และมีความผันผวนสูงเช่นในปัจจุบัน การบริหารจัดการระบบการคลังมหภาคเป็นเรื่องที่มีความท้าทายเป็นอย่างมาก เพราะในด้านหนึ่งเศรษฐกิจและสังคมต้องการการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และระบบเทคโนโลยี เพื่อรองรับกับการปรับตัวต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการปรับตัวเพื่อรับกับการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศโลก หรือการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากร ฯลฯ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ก็จำเป็นที่จะต้องรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และพื้นที่การคลัง เพื่อเตรียมรับกับความไม่แน่นอนที่คาดไม่ถึง เช่น วิกฤตโควิด-19
ประเทศเนเธอร์แลนด์เป็นประเทศหนึ่งในสหภาพยุโรปที่มีกฏกติกาด้านการจัดการงบประมาณที่เข้มงวด ขณะเดียวกัน เนเธอร์แลนด์ก็มีความสำเร็จในการลดการขาดดุลงบประมาณที่อยู่ในระดับสูงในช่วงทศวรรษที่ 1970-1980 จนมาอยู่ในระดับต่ำกว่า 3% ของ GDP หรือแม้กระทั่ง เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตการเงินในปี ค.ศ. 2008 หรือวิกฤตโควิด-19 ที่อาจจำเป็นต้องเพิ่มสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ให้เพิ่มขึ้น แต่ภายพลังจากวิกฤตทั้งสองเพียงไม่กี่ปี สัดส่วนหนี้สาธารณะของเนเธอร์แลนด์ก็ลดลงอย่างรวดเร็ว จนต่ำกว่า 45% ของ GDP ในปัจจุบัน (เกณฑ์ของสหภาพยุโรปอยู่ที่ 60% ของ GDP)
กระบวนการงบประมาณของเนเธอร์แลนด์เป็นอย่างไร? ทำไมจึงสามารถควบคุมการจัดสรรเงินงบประมาณได้เป็นอย่างดี? มีบทเรียนอะไรที่ประเทศไทยควรเรียนรู้ได้บ้าง? บทความนี้จะสรุปประสบการณ์จากการประชุมหารือของคณะกรรมาธิการศึกษาและติดตามงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎรของไทย กับกระทรวงการคลังและคณะกรรมาธิการงบประมาณรายจ่ายภาครัฐของสภาผู้แทนราษฎรของประเทศเนเธอร์แลนด์ ใน วันที่ 3 ธันวาคม 2567 ดังนี้

ภาพ การหารือร่วมกันระหว่างคณะกรรมาธิการศึกษาและติดตามงบประมาณฯ ของไทย กับกระทรวงการคลังของเนเธอร์แลนด์ ธันวาคม 2567
ความแตกต่างและบทเรียนที่น่าสนใจ
จุดแตกต่างระหว่างกระบวนการงบประมาณของเนเธอร์แลนด์กับประเทศไทย ที่น่าสนใจและควรนำกลับไปพิจารณาอย่างจริงจังมี 10 ประเด็น ได้แก่
- การถกแถลงในสภาฯ ทั้งในส่วนของรายรับของรัฐบาล และรายจ่ายของรัฐบาล ในเนเธอร์แลนด์จะมีการถกแถลงกันทั้งรายรับ และรายจ่าย โดยมีความสำคัญเท่าเทียมกัน เพราะตามหลักการแล้วการดำเนินนโยบายการคลังฝั่งรายรับของรัฐ เช่น การลดภาษี อาจมีผลกระทบต่อฐานะการคลังภาครัฐ และสภาวะเศรษฐกิจมหาภาค ดังนั้น รายรับของรัฐ (ซึ่งอาจจะปรับเปลี่ยนตามนโยบายของรัฐ) จึงควรนำมาถกแถลงกันอย่างชัดเจนด้วย แต่ในกรณีของประเทศไทยไม่มีการถกแถลงในส่วนนี้
- การกำหนดระยะเวลากรอบการคลังระยะปานกลางของเนเธอร์แลนด์ที่แน่นอนและสอดคล้องกับกรอบเวลาทางการเมือง มีการกำหนดกรอบระยะเวลาไว้ชัดเจน และสอดคล้องตรงกับกรอบวาระทางการเมือง (4 ปี ตามวาระของรัฐบาล) และกำหนดชัดลงไปถึงกรอบการใช้จ่ายของภาครัฐว่า ในการดำเนินนโยบายและการใช้จ่ายของรัฐบาลในระยะ 4 ปีจะทำได้ไม่เกินเพดานที่กำหนดไว้ และประกาศตั้งแต่รัฐบาลเข้ารับตำแหน่งและยึดไปตลอดระยะเวลาของรัฐบาล แต่ของประเทศไทย กรอบการคลังระยะปานกลางของประเทศไทย มีการปรับเปลี่ยนได้ตลอดเวลาตามนโยบายของรัฐบาล จนไม่มีฐานะเป็นส่วนหนึ่งของคำมั่นสัญญา (หรือ commitment) ทางการเมืองของรัฐบาล
- การกำหนดกรอบการคลังระยะยาว (มากกว่า 20 ปี) และกรอบการคลังระยะปานกลาง (4 ปี) จะมีการจัดทำรายงานแนะนำ (ที่มีนัยสำคัญในการตัดสินใจ) จากองค์กรอิสระที่มีชื่อว่า “สภาที่ปรึกษาการวิเคราะห์เศรษฐกิจ” (ซึ่งเป็นองค์กรที่มีนักเศรษฐศาสตร์มาถกกันโดยปลอดจากอิทธิพลของรัฐบาลและพรรคการเมือง) และ “คณะที่ปรึกษาทางการคลัง” ที่จะทำการวิเคราะห์และฉายภาพภาระและฐานะการคลังระยะยาวของรัฐบาล รวมถึงสภาวะทางเศรษฐกิจมหภาคด้วย และเสนอกรอบการคลังระยะปานกลาง (เช่น ล่าสุด เสนอให้ตัดค่าใช้จ่ายลง 17,000 ล้านยูโร จากประมาณ 400,000 ล้านยูโร/ปี) ที่รัฐบาลและรัฐสภาจะนำไปถกกันในการกำหนดกรอบการคลังระยะปานกลาง (ตามข้อที่แล้ว) ในขณะที่ของประเทศไทย การกำหนดกรอบการคลังระยะปานกลางจะทำการวิเคราะห์และเสนอโดยหน่วยงานภายใต้กระทรวงการคลัง
- การวิเคราะห์แนวทางและผลกระทบต่อการใช้จ่ายภาครัฐของพรรคการเมืองต่างๆ จะกระทำอย่างจริงจังตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง โดยสภาที่ปรึกษาการวิเคราะห์เศรษฐกิจ เพื่อเป็นข้อมูลการตัดสินใจของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หน่วยงานของรัฐที่ต้องเตรียมตัวล่วงหน้า และพรรคการเมืองกันเองในการจัดตั้งรัฐบาลผสม และกำหนดนโยบายร่วมกันของรัฐบาล ทำให้ทั้งข้อแถลงนโยบายของพรรคการเมืองและกรอบการใช้จ่ายงบประมาณตามนโยบายดังกล่าวมีฐานะเป็น “คำสัญญาที่จับต้องเป็นรูปธรรม“ ได้ชัดเจนขึ้นมาก ในขณะที่ของประเทศไทย มีเพียงการแจ้งต่อคณะกรรมการเลือกตั้ง ไม่มีองค์กรอิสระที่วิเคราะห์อย่างจริงจังทั้งก่อนและหลังการเลือกตั้ง และไม่มีฐานะเป็นคำมั่นสัญญาโดยตรงในทางการเมือง
- กระบวนการงบประมาณของเนเธอร์แลนด์มีลักษณะจากภาพใหญ่สู่ภาพย่อย หมายความว่า การกำหนดงบประมาณในเนเธอร์แลนด์จะเน้นการกำหนดกรอบวงเงินที่แต่ละกระทรวงจะใช้ในการบริหาร “ในกรอบเวลา 4 ปี” (ตามข้อ 2) และรัฐมนตรีในแต่ละกระทรวง จะเป็นผู้รับผิดชอบและสามารถจัดสรรงบประมาณที่จะใช้ในรายปี ให้ยืดหยุ่นได้ตามกรอบงบประมาณนั้น รวมถึงจะเป็นผู้จัดสรรงบประมาณลงไปยังหน่วยงานย่อยภายในกระทรวง และเป็นผู้เลือกสรรโครงการที่จะใช้จ่ายงบประมาณได้เอง เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามนโยบายของตน ในขณะที่ของประเทศไทย กระบวนการงบประมาณจะเริ่มจากภาพย่อยคือ หน่วยงานขอรับงบประมาณเป็นผู้เสนอโครงการขึ้นมา และเสนอมาในปริมาณงบประมาณที่มากกว่าเพดานอย่างมาก และมีสำนักงบประมาณที่มีบทบาทสำคัญมากในการเลือกสรรโครงการต่างๆ (ไม่ใช่รัฐมนตรี) ซึ่งจะกระทบกับข้อต่อมา
- รัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบเพียงผู้เดียวในการชี้แจงและใช้จ่ายงบประมาณของกระทรวงนั้น การชี้แจงต่อรัฐสภาจะเป็นหน้าที่และภารกิจโดยตรงของรัฐมนตรี ซึ่งเหตุที่ทำเช่นนั้นได้ (อย่างเต็มที่) เพราะรัฐมนตรีของเนเธอร์แลนด์จะมีอำนาจเต็มในการจัดสรรงบประมาณตามกรอบเพดานงบประมาณ 4 ปีที่รัฐบาลกำหนดขึ้น รัฐมนตรีจึงเป็นผู้เลือกสรรโครงการทุกโครงการได้โดยตรง ในขณะเดียวกัน การถกแถลงงบประมาณในรัฐสภาก็มิได้พิจารณาย่อไปในรายละเอียดตามรายการค่าใช้จ่าย ทำให้รัฐมนตรีสามารถทำหน้าที่ชี้แจง/ถกแถลงได้โดยตรง แทนที่จะเป็นการให้หน่วยงานที่ขอรับงบประมาณมาเป็นผู้ชี้แจงในรายละเอียดเหมือนในประเทศไทย
- บทบาทของคณะกรรมาธิการสามัญในด้านนั้นๆ ในการพิจารณา/ถกแถลงงบประมาณในแต่ละด้าน เมื่อเข้าสู่การพิจารณางบประมาณรายกระทรวง เช่น คณะกรรมาธิการการศึกษาจะเป็นผู้ถกแถลงงบประมาณในในกระทรวงการศึกษา เป็นต้น โดยไม่มีการตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณางบประมาณแยกมาต่างหาก (เหมือนในประเทศไทย) มีเพียงคณะกรรมาธิการงบประมาณรายจ่ายภาครัฐ ที่คอยอำนวยการให้การประชุมของคณะกรรมาธิการสามัญชุดต่างๆ เป็นไปตามกรอบเวลาที่เหมาะสม การดำเนินการแบบนี้มีข้อดีคือ ความต่อเนื่องในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการสามัญชุดต่างๆ ในการพิจารณา ติดตาม และประเมินงบประมาณ
- การปรับเปลี่ยนงบประมาณที่ระบุในงบประมาณประจำปีของปีนั้น (หรือ ปีที่ t) จะกระทำพร้อมกันทุกกระทรวงเพียงหนึ่งครั้งในรอบปี โดยให้ทุกกระทรวงแจ้งปรับลด/ปรับเปลี่ยนงบประมาณ ทั้งภายใน/ระหว่างกระทรวง และให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาตัดสินใจก่อนนำเสนอให้รัฐสภาถกแถลง เป็นวาระเฉพาะประจำทุกปี ทำให้การบริหารจัดการมีความเป็นระบบ และรัฐสภาสามารถเข้ามีส่วนร่วมในการพิจารณาและไถ่ถามความรับผิดชอบของรัฐบาลและรัฐมนตรีได้ แทนที่จะเป็นอำนาจโดยสมบูรณ์ของรัฐบาลในการปรับเปลี่ยนงบประมาณประจำปีเหมือนในประเทศไทย
- การแยกการพิจารณารายงานประเมินผลการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลในปีก่อนหน้า ออกมาเป็นวาระหนึ่งที่อยู่ในวงจรงบประมาณ (กล่าวถึงในข้อถัดไป) เรียกว่า Accountability Day หรือ วันแห่งการแสดงความรับผิดชอบ ทำให้รัฐสภาได้ถกกันในแง่ผลลัพธ์ของการใช้จ่ายงบประมาณในปีก่อนหน้า (หรือ t-1) ได้อย่างเต็มที่ และจะเป็นข้อสังเกตและข้อเสนอแนะสำคัญต่อการจัดทำงบประมาณในปีหน้า (หรือ t+1) นอกจากนี้ การจัดวาระ Accountability Day ยังจัดในลักษณะให้ประชาชนและองค์กรอิสระ เข้ามามีส่วนร่วมในการถกแถลงได้ก่อนที่จะเป็นการถกแถลงของสภาผู้แทนราษฎรด้วย
- วงจรงบประมาณของเนเธอร์แลนด์จึงดำเนินการโดยรัฐสภามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณในทุกขั้นตอน ตั้งแต่การเสนอและพิจารณาร่างงบประมาณของปีถัดไป (t+1) การติดตามและการปรับเปลี่ยนงบประมาณในปีนั้นๆ (t) การจัดทำข้อเสนอต่อการจัดทำงบประมาณในปีถัดไป และการตรวจสอบและการประเมินผลลัพธ์ของงบประมาณในปีก่อนหน้า (t-1) วนไปกันทั้งปี เริ่มต้นจากการนำเสนองบประมาณปีหน้า (กันยายน) การติดตาม/ปรับเปลี่ยนงบประมาณปีนี้ (พฤษภาคม และพฤศจิกายน) และงานวันแสดงความรับผิดชอบ (พฤษภาคม) แทนที่จะเป็นการถกแถลงกันหนึ่งช่วงเวลาต่อปีเหมือนในประเทศไทย

ภาพ การหารือร่วมกันระหว่างคณะกรรมาธิการศึกษาและติดตามงบประมาณฯ สภาผู้แทนราษฎรของไทย กับคณะกรรมาธิการงบประมาณรายจ่ายภาครัฐ สภาผู้แทนราษฎรของเนเธอร์แลนด์ ธันวาคม 2567
สรุปทิ้งท้าย
จากความแตกต่างทั้ง 10 ประการข้างต้น อาจกล่าวได้ว่า กระบวนการงบประมาณของเนเธอร์แลนด์ ยึดหลักการที่สำคัญ 5 ข้อ คือ
- ความครอบคลุม คือพิจารณาทั้งรายรับ รายจ่ายของรัฐ พยายามให้มีรายจ่ายนอกงบประมาณให้น้อยที่สุด รวมถึงมีการนำความเสี่ยงในอนาคตเข้ามาในกระบวนการงบประมาณอย่างชัดเจนเป็นรูปธรรม
- ความรับผิดชอบทางการเมือง ปรับกระบวนการงบประมาณให้สอดคล้องกับการดำเนินนโยบายของรัฐบาล และมีความยืดหยุ่น (ในรอบ 4 ปี) เพื่อให้รัฐบาล และรัฐมนตรี ได้แสดงความรับผิดชอบในการบริหารงบประมาณต่อรัฐสภาและประชาชนอย่างเต็มที่
- การบรรลุเป้าหมายอย่างสมดุล ทั้งเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ (จากการดำเนินนโยบายของรัฐบาล) และเป้าหมายทางเสถียรภาพของระบบการคลัง
- การบริหารจัดการปรับตัวและการเรียนรู้ (หรือ Adaptive management) อย่างเป็นวงรอบตลอดทั้งปี ตั้งแต่การวางแผน การปรับเปลี่ยนงบประมาณระหว่างปี ไปจนถึงการประเมินผลและการแสดงความพร้อมรับผิดในการใช้จ่ายงบประมาณ
- การมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายของประชาชน และองค์กรทางสังคมที่เป็นอิสระทางการเมือง ในกระบวนการงบประมาณ และกระบวนการทางการเมือง (เช่นการเลือกตั้ง) เพื่อช่วยสะท้อนทิศทาง เป้าหมาย และความสำเร็จในการจัดสรร/การใช้งบประมาณ และการพัฒนาประเทศ
ประเทศไทยย่อมสามารถเรียนรู้และนำความแตกต่างทั้ง 10 ข้อ และหลักการทั้ง 5 ข้อ มาปรับใช้ให้เหมาะสมสำหรับประเทศไทยได้