เดชรัต สุขกำเนิด
In Focus
- กรุงเทพและปริมณฑล ยังมีพื้นที่สีเขียวน้อยกว่าเกณฑ์ที่ควรจะเป็น (9 ตารางเมตร/คน) แต่เราจะได้จะพื้นที่สีเขียว/พื้นที่สาธารณะนั้นมาได้อย่างไร?
- การพัฒนาพื้นที่สาธารณะ/พื้นที่สีเขียวในเขตเมืองที่ที่ดินมีมูลค่าสูง เป็นสิ่งที่เป็นไปได้ เพียงแต่นำมาตรการทางภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ค่าธรรมเนียมต่างๆ รวมถึงกฎหมายที่มีอยู่แล้ว มาปรับใช้เพื่อเพิ่มแรงจูงใจอย่างเหมาะสม ใน 3 ลักษณะคือ
- การใช้มาตรการส่วนลดภาษีที่ดิน (หรือ negative land tax) เป็นแรงจูงใจให้กับเอกชนเจ้าของที่ดินที่เป็นพื้นที่สีเขียว/พื้นที่อนุรักษ์ ในการให้สาธารณชนเข้าใช้ประโยชน์ และรักษาพื้นที่สีเขียวนั้นไว้ในระยะยาว
- การนำมูลค่าที่ดินรอบๆ บริเวณที่เพิ่มขึ้น มาแบ่งส่วน 10% ให้กับเจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืน เพื่อนำมาพัฒนาเป็นพื้นที่สีเขียวในระยะเวลา 10 ปี (หรือ Land Value Capture) ทำให้เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนไม่เสียโอกาสจากโครงการพัฒนาเมือง ที่ทำให้ที่ดินโดยรอบมีมูลค่าเพิ่มขึ้น
- การสนับสนุนและเพิ่มงบประมาณในการจัดรูปที่ดินในเมือง (Land Readjustment) เพื่อทำให้พื้นที่ดินหลายๆ แปลงในเมืองที่มีรูปทรงไม่เหมาะสม หรือเป็นพื้นที่ตาบอด ให้สามารถพัฒนาได้ควบคู่กัน ทั้งสาธารณูปโภคที่เข้าถึงที่ดินทุกแปลง มูลค่าที่ดินแต่ละแปลงที่เพิ่มขึ้น และพื้นที่สาธารณะที่เพิ่มขึ้นด้วย
ในช่วงเวลานี้ เราจะเห็นว่า ผู้สมัครผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครหลายราย ได้กล่าวถึงนโยบายในการเพิ่ม “พื้นที่สาธารณะ” (หรือสวนสาธารณะ) ในเขตกรุงเทพมหานคร ซึ่งทราบกันดีว่า กรุงเทพและปริมณฑล ยังมีพื้นที่สีเขียวน้อยกว่าเกณฑ์ที่ควรจะเป็น (เกณฑ์พื้นที่สีเขียวในเมืองคือ 9 ตารางเมตร/คน) แต่เราจะได้จะพื้นที่สีเขียว/พื้นที่สาธารณะนั้นมาได้อย่างไร?
เพราะโจทย์ที่สำคัญที่สุดก็คือ “ที่ดิน”
แน่นอนว่า ทรัพยากรที่สำคัญที่สุดในการพัฒนาเมืองคือ “ที่ดิน” ซึ่งที่ดินเป็นเรื่องที่จัดการไม่ได้ง่ายๆ นัก เพราะ (ก) ตลาดที่ดินในไทยถือเป็นสมบัติส่วนบุคคล (ข) ที่ตกทอด/ซื้อขายกันมายาวนาน (ค) โดยไม่ค่อยมีแนวทางการจัดการที่ดินจากส่วนกลาง (หมายถึง รัฐ) และ (ง) ที่ดินก็เป็นสินทรัพย์ที่มีมูลค่าสูงและยังสูงขึ้นเรื่อยๆ จึงกระทบกับ (จ) งบประมาณของรัฐในการพัฒนาเมือง และกลายเป็น (ฉ) อุปสรรคในการสร้างความร่วมมือระหว่าง รัฐ เอกชน และประชาชน
เมื่อการจัดการที่ดินทำได้ยาก สิ่งที่เป็นผลเสียสืบเนื่องตามมาจึงมีหลายประการ ทั้ง (ก) ปัญหามหานคร/เมืองซอยตัน ซึ่งนำไปสู่ปัญหา (ข) การจราจรติดขัดในเส้นทางสายหลัก หรือ (ค) ปัญหาการขาดแคลนพื้นที่สีเขียว (ง) ปัญหาพื้นที่ตาบอด และ (จ) ปัญหาพื้นที่รกร้างว่างเปล่า หรืออาจกล่าวได้ว่า การขาดเครื่องมือเชิงนโยบายในการจัดการที่ดินจะส่งผลเสียต่อทั้งระบบเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตของประชาชน
วันนี้ Think Forward Center ขอเสนอ 3 เครื่องมือนโยบายที่จะมาปลดล็อกที่ดิน ในการพัฒนาพื้นที่สีเขียวในเขตเมือง
หนึ่ง มาตราการส่วนลดภาษีที่ดิน (หรือ Negative Income Tax)
ปัจจุบัน พื้นที่สีเขียว และพื้นที่อนุรักษ์ในเมืองจำนวนมาก เป็นพื้นที่ที่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน เพราะฉะนั้น โจทย์สำคัญคือ เราจะนำพื้นที่สีเขียวและพื้นที่อนุรักษ์ของเอกชน มาแบ่งปันให้สาธารณชนได้มีโอกาสเข้าถึงและใช้ประโยชน์ได้อย่างไร
ทุกวันนี้ เราเริ่มได้เห็นเทรนด์ของการแบ่งปันการใช้ประโยชน์ จากกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของเอกชน เช่น AirBNB Uber Grab หรือที่เรียกกันว่า “เศรษฐกิจแบ่งปัน” (Sharing Economy) ซึ่งในกรณีของพื้นที่สีเขียวในเมือง Think Forward Center ได้เสนอแนวคิด “Negative Land Tax” หรือส่วนลดภาษีที่ดินสำหรับพื้นที่เอกชนที่เปิดให้สาธารณชนเข้าถึงได้ แบ่งออกเป็นการเปิดพื้นที่สีเขียวสู่สาธารณชน และการเปิดพื้นที่รวมถึงพัฒนาพื้นที่นั้นเพื่อเป็นพื้นที่ของการเรียนรู้ซึ่งจะได้รับส่วนลดภาษีที่ดิน รวมถึงได้ภาษีคืนในลักษณะของเงินสนับสนุนหากเปิดให้สาธารณชนเข้าถึงได้ในระยะเวลาที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งเป็นผู้กำหนดให้สอดคล้องกับลักษณะทางกายภาพ ความสำคัญ/เร่งด่วนในพื้นที่ของตน
พื้นที่สีเขียวที่ประชาชนเข้าถึงได้นั้นหมายถึง พื้นที่ที่อาจเปิดเป็นสวนสาธารณะหรือสวนสุขภาพ (รวมถึง เพื่อเป็นสวนผัก/พื้นที่ผลิตอาหารของชุมชน) หรือพื้นที่ที่มีความสำคัญทางระบบนิเวศ และการบรรเทาสาธารณภัย (เช่น พื้นที่ชุ่มน้ำ หรือแก้มลิง หรือแนวกันไฟ) เป็นต้น ขณะที่พื้นที่เพื่อการเรียนรู้ประกอบด้วย ห้องสมุด Co-working space ศูนย์ฝึกอาชีพชุมชน และรวมถึงพื้นที่รักษา/ส่งเสริม ศิลปวัฒนธรรม เช่น อาคารอนุรักษ์ พิพิธภัณฑ์ เป็นต้น
ส่วนลดภาษีที่ดินข้างต้นคำนวณจากมูลค่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่จ่ายจริงในแต่ละปี ซึ่งตามหลักแล้วคำนวณจากประเภทการใช้ที่ดินและราคาประเมินทุนทรัพย์ เช่น ที่ดินแปลง A เสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในอัตราของเกษตรกรรมปีละ 10,000 บาท (อาจเคยปลูกกล้วยและมะนาวไม่กี่ต้นเพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษีในอัตราที่รกร้างว่างเปล่า) หลังจากตกลงเปิดพื้นที่ให้สาธารณชนเข้าถึงช่วงระยะเวลา 3 ปี จะได้ภาษีคืน 30%x10,000 เท่ากับ 3,000 บาท เป็นต้น หรือที่ดินแปลง B มีการประกอบพาณิชยกรรมและเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในอัตราอื่นๆ ปีละ 100,000 บาท หลังจากเปิดให้สาธารณชนเข้าถึงช่วงระยะเวลามากกว่า 10 ปี และพัฒนาพื้นที่นั้นให้เป็นพื้นที่เพื่อการเรียนรู้ จะได้ภาษีคืน 200%x100,000 เท่ากับ 200,000 บาท ซึ่งเมื่อหักกับภาษีที่ต้องจ่าย 100,000 บาท ต่อปีแล้วเท่ากับว่าได้รับ Negative Land Tax สนับสนุนจากรัฐจำนวนถึง 100,000 บาท
ทั้งนี้ เจ้าของพื้นที่จะยังสามารถใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ได้บ้าง (เช่น เปิดหรือให้เช่าพื้นที่ทำร้านกาแฟ ร้านขายของที่ระลึก) แต่ต้องไม่เกิน 30% ของพื้นที่ และหากการเปิดพื้นที่ดังกล่าวไม่มีการทำประโยชน์ในเชิงพาณิชย์เลย และไม่มีการเก็บค่าเข้าพื้นที่ ก็จะลดภาษีที่ดินให้อีกไม่เกิน 30% หรือในอัตราที่ท้องถิ่นพิจารณาว่าเหมาะสม
ตัวอย่างเช่น เจ้าของอาคารอนุรักษ์ ยินดีให้เปิดอาคารของตนเป็นพิพิธภัณฑ์ที่ประชาชนเข้าชมฟรี โดยไม่มีพื้นที่ส่วนพาณิชย์เลย เป็นเวลา 15 ปี ก็จะได้ส่วนลดภาษี 200% บวกกับอีก 30% ที่ไม่มีพื้นที่พาณิชยกรรมเลย รวมแล้วได้ส่วนลดภาษี 230% เท่ากับได้รับ Negative Land Tax 130%
ด้วยวิธีการนี้ เจ้าของที่ดินจำนวนหนึ่ง ซึ่งต้องการจะเก็บที่ดินดังกล่าวไว้ในระยะยาวจะมีแรงจูงใจ (Incentive) เพื่อเปิดให้สาธารณชนเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวมากขึ้น ทั้งนี้ ในการเริ่มต้นดำเนินนโยบายนี้ เราจะไม่เริ่มต้นทีเดียวทั้งประเทศ แต่จะทดลองดำเนินการกับเทศบาลสัก 10-50 แห่ง เพื่อประเมินผลการดำเนินการในระยะเวลา 3-5 ปี ตามแนวทาง Innovative Sandbox และหากมาตรการนี้ไม่เกิดประโยชน์ตามที่คาดก็อาจยกเลิกได้ โดยไม่ก่อให้เกิดความเสียหาย (ถ้ามี) ในวงกว้าง
นอกจากนี้ รัฐบาลกลางและท้องถิ่นอาจมีงบสนับสนุน รวมถึงกองทุนพัฒนาระบบนิเวศการเรียนรู้แห่งชาติ และสถาบันการเงินในพื้นที่อาจอนุมัติเงินกู้ปลอดดอกเบี้ย/ดอกเบี้ยต่ำ เพื่อให้ใช้ในการปรับปรุงสถานที่เหล่านี้ ให้พร้อมบริการประชาชนอย่างเต็มที่ นอกจากนี้ยังสามารถพิจารณาการให้เจ้าของพื้นที่นำค่าใช้จ่ายที่เกิดจากการพัฒนา/ปรับปรุงพื้นที่ไปใช้ลดหย่อนภาษีที่เกี่ยวข้องต่อไป (ในสหรัฐฯ เจ้าของพื้นที่สามารถนำค่าใช้จ่ายจากเงินกู้เพื่อพัฒนาเทคโนโลยีการประหยัดพลังงานไปหักลดหย่อนภาษีสิ่งปลูกสร้างได้ เป็นต้น)
สอง การชดเชยมูลค่าจากการเวนคืน (Land Value Capture)
แม้ว่า การเพิ่มพื้นที่สีเขียว/พื้นสาธารณะในพื้นที่เอกชนจะเป็นสิ่งที่ดำเนินการได้ แต่หลายครั้ง/หลายกรณี การเพิ่มพื้นที่สีเขียว/สวนสาธารณะ/พื้นที่สาธารณะ หรือเส้นทางสาธารณะ ที่เป็นพื้นที่หรือกรรมสิทธิ์ของรัฐก็เป็นสิ่งที่จำเป็นเช่นกัน ซึ่งแน่นอนว่า กลไกสำคัญในการรวบรวมพื้นที่ของรัฐก็คือ “การเวนคืนที่ดิน”
แต่ “การเวนคืนที่ดิน” มักเป็นนโยบายที่เป็นเหมือน “ยาขม” ของพี่น้องประชาชน ผู้เป็นเจ้าของที่ดิน เพราะนอกจากจะทำให้สูญเสียพื้นที่ของตนไป แม้ว่าจะได้ค่าชดเชยกลับคืนมาในราคาที่ (ควรจะ) เป็นธรรมก็ตาม แต่เมื่อรัฐบาลนำพื้นที่ที่ถูกเวนคืนไปแล้ว มาพัฒนาเป็นสวนสาธารณะ/หรือถนนหนทางต่างๆ (เช่น การทะลุซอยตัน) ผลที่ตามมาก็คือ มูลค่าที่ดินในพื้นที่รอบๆ บริเวณที่ถูกเวนคืนนั้น ก็จะเพิ่มสูงขึ้น (เช่น มีโครงการอสังหาริมทรัพย์เพิ่มขึ้น) ซึ่งในภาพรวมเป็นเรื่องที่ดี แต่ในมุมมองของผู้ที่ถูกเวนคืนที่ดินไป ราคาที่ดินรอบข้างที่เพิ่มขึ้นจากการพัฒนาของรัฐก็คือ “การเสียโอกาส” จากการถือครองที่ดินของตนเองนั่นเอง
ดังนั้น แม้ว่า ราคาชดเชยที่ดินในการเวนคืนจะมีความเป็นธรรม แต่ก็คงไม่มีใครต้องการให้ถูกเวนคืน แม้กระทั่งในกรณีพื้นที่ตาบอดหรือพื้นที่ที่ยังไม่มีสิ่งก่อสร้างหรือบ้านพักอาศัยใดๆ เพราะการถูกเวนคืนก็คือ การเสียโอกาสของเจ้าของที่ดิน ในขณะที่พื้นที่รอบข้างกลับได้โอกาสจากมูลค่าที่ดินที่เพิ่มขึ้น
Think Forward Center เห็นว่า ปัญหานี้สามารถแก้ไขได้ด้วยการแบ่งส่วนผลประโยชน์ของมูลค่าที่ดิน (รอบบริเวณ) ที่เพิ่มขึ้นมาให้แก่เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืน (หรือ Land Value Capture) ผ่านมาตรการภาษีที่ดินฯ และค่าธรรมเนียมการโอน โดยแบ่ง 10% ของภาษีที่ดินที่เพิ่มขึ้น (ย้ำว่า เฉพาะส่วนที่เพิ่มขึ้น) และ 10% ของค่าธรรมเนียมการโอน ในระยะเวลา 10 ปี นับจากการปรับปรุงพื้นที่สาธารณะจนใช้ประโยชน์ได้ มาให้แก่เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืน
เครื่องมือนโยบายข้อนี้จะช่วยให้ผู้ที่ถูกเวนคืนได้รับค่าตอบแทนที่คุ้มค่ามากขึ้น และไม่เสียโอกาสจากมูลค่าที่ดินที่เพิ่มขึ้นหลังจากที่รัฐบาลเข้ามาพัฒนา ขณะเดียวกัน ก็ช่วยให้รัฐบาลสามารถเจรจากับเจ้าของที่ดิน (โดยเฉพาะพื้นที่ตาบอดที่ยากต่อการพัฒนาทางธุรกิจ) ให้ได้รับประโยชน์เชิงมูลค่า จากการพัฒนาเมืองโดยทางอ้อมด้วย
สาม การจัดรูปที่ดินเพื่อการพัฒนา (Land Re-adjustment)
การจัดรูปที่ดินคือ การนำเอาที่ดินแปลงต่างๆ ซึ่งอาจมีรูปทรงแตกต่างๆ กันไป เช่นอาจไม่สอดคล้องกับรูปแบบถนน หรือไม่สอดคล้องรูปแบบอาคารและการใช้ประโยชน์ หรือแม้กระทั่งเป็นพื้นที่ตาบอด (หรือ ไม่มีเส้นทางสู่ถนนสาธารณะ) มาจัดรูปหรือแบ่งสรรที่ดินกันใหม่ ตามขนาดพื้นที่/มูลค่าพื้นที่ของที่ดินแต่ละแปลง เพื่อให้ “ที่ดินทุกแปลง” มีรูปแบบ/รูปทรงที่เอื้อต่อการใช้ประโยชน์ สามารถเข้าถึงถนน/เส้นทางสาธารณะ และมีพื้นที่สาธารณะที่จะนำมาใช้ประโยชน์ร่วมกันได้มากขึ้น (เช่น พื้นที่สาธารณะ หรือพื้นที่ส่วนกลาง)
แน่นอนว่า การจัดรูปที่ดินเป็นกระบวนการที่ยาวนานและมีความละเอียดอ่อนในทุกๆ ขั้นตอน เพราะเกี่ยวพันกับการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ของเจ้าของที่ดินแต่ละแปลงให้ลงตัว แต่เมื่อดำเนินการสำเร็จ (ดังตัวอย่างในกรณีของสมุทรสาคร และปัตตานี ตามภาพ) จะเห็นว่า เมื่อจัดรูปที่ดินแล้ว จะเห็นว่า (ก) การตัดถนน/เส้นทางสาธารณะเพิ่มเติมและเข้าถึงทุกแปลง (ข) แปลงที่ดินใหม่ทุกแปลงมีรูปทรงที่สอดคล้องกับถนน และการใช้ประโยชน์ (ค) การมีพื้นที่สาธารณะ และ/หรือพื้นที่ใช้ประโยชน์เพิ่มเติมมากขึ้น
เมื่อที่ดินทุกแปลงสามารถเข้าถึงได้และใช้ประโยชน์ได้โดยสะดวก สิ่งที่ตามมาคือ มูลค่าที่ดินแต่ละแปลงจะเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน แถมด้วยรัฐบาลยังได้พื้นที่สาธารณะ(รวมถึงถนน) เพิ่มขึ้น โดยไม่ต้องเสียงบประมาณในการเวนคืนเพิ่มเติมอีกด้วย
ที่ผ่านมา ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อการพัฒนา ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2547 และมีการจัดรูปที่ดินไปแล้ว 13,000 ไร่ และช่วยเพิ่มมูลค่าที่ดินได้ประมาณ 36,000 ล้านบาท หรือเฉลี่ยมูลค่าเพิ่มขึ้น ประมาณ 2.76 ล้านบาท/ไร่ และได้พื้นที่สาธารณะ เพิ่มขึ้นถึง 1,356 ไร่ (หรือประมาณ 10% ของพื้นที่จัดรูปที่ดินทั้งหมด)
แต่ปัญหาอุปสรรคคือ ที่ผ่านมารัฐบาลลงทุนในกระบวนการเชิญชวนและออกแบบการจัดรูปที่ดินน้อยมาก คือ ประมาณ 40 ล้านบาท/ปี เท่านั้น ทำให้การจัดรูปที่ดินที่ผ่านมา เกือบ 20 ปี จึงดำเนินการได้น้อยมาก คือประมาณปีละ 700-800 ไร่เท่านั้น
เพราะฉะนั้น Think Forward Center จึงเสนอให้รัฐบาลจัดสรรงบประมาณสำหรับการดำเนินการออกแบบและการจัดรูปที่ดินให้เพิ่มขึ้น เพื่อแก้ปัญหา (ก) พื้นที่ตาบอด (ข) การทะลุซอยตัน/เชื่อมถนน (ค) การเพิ่ม/พัฒนาพื้นที่สีเขียว สวนสาธารณะ และที่อยู่อาศัย โดยดำเนินการร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และชุมชนต่างๆ อย่างใกล้ชิด เพื่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและคุณภาพชีวิตของประชาชน เพื่อเพิ่มรายได้ภาษีที่ดิน และการประหยัดงบประมาณของภาครัฐ
สรุป
การพัฒนาพื้นที่สาธารณะ/พื้นที่สีเขียวในเขตเมืองที่ที่ดินมีมูลค่าสูง เช่นกรุงเทพมหานคร เป็นสิ่งที่เป็นไปได้ เพียงแต่นำมาตรการทางภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ค่าธรรมเนียมต่างๆ (เช่น ค่าธรรมเนียมการโอนที่ดิน) รวมถึงกฎหมายที่มีอยู่แล้ว มาปรับใช้เพื่อเพิ่มแรงจูงใจอย่างเหมาะสม ใน 3 ลักษณะคือ
(ก) การใช้มาตรการส่วนลดภาษีที่ดิน (หรือ negative land tax) เป็นแรงจูงใจให้กับเอกชนเจ้าของที่ดินที่เป็นพื้นที่สีเขียว/พื้นที่อนุรักษ์ ในการให้สาธารณชนเข้าใช้ประโยชน์ และรักษาพื้นที่สีเขียวนั้นไว้ในระยะยาว
(ข) การนำมูลค่าที่ดินรอบๆ บริเวณที่เพิ่มขึ้น มาแบ่งส่วน 10% ให้กับเจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืน เพื่อนำมาพัฒนาเป็นพื้นที่สีเขียวในระยะเวลา 10 ปี ทำให้เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนไม่เสียโอกาสจากโครงการพัฒนาเมือง ที่ทำให้ที่ดินโดยรอบมีมูลค่าเพิ่มขึ้น หรือ Land Value Capture
(ค) การสนับสนุนและเพิ่มงบประมาณในการจัดรูปที่ดินในเมือง (Land Readjustment) เพื่อทำให้พื้นที่ดินหลายๆ แปลงในเมืองที่มีรูปทรงไม่เหมาะสม หรือเป็นพื้นที่ตาบอด ให้สามารถพัฒนาได้ควบคู่กัน ทั้งสาธารณูปโภคที่เข้าถึงที่ดินทุกแปลง มูลค่าที่ดินแต่ละแปลงที่เพิ่มขึ้น และพื้นที่สาธารณะที่เพิ่มขึ้นด้วย
เอกสารอ้างอิง
กรมโยธาธิการและผังเมือง, รายงานประจำปี 2563 กองทุนจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่. https://office.dpt.go.th/lrfund/th/annual-report
