เดชรัต สุขกำเนิด
นุชประภา โมกข์ศาสตร์
“ในเวทีนโยบายต่างๆ ผมมักได้ยินเพื่อนพี่น้องในภูมิภาคถามปนตัดพ้อว่า “ทำไมเวลาพูดถึงนโยบายขนส่งสาธารณะมักพูดถึงเฉพาะในกรุงเทพ (และปริมณฑล)?”
“…แล้วนโยบายขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคหรือในจังหวัดอื่นๆ อยู่ตรงไหน?”
ผมเองก็ยอมรับว่า ผมเองก็ไม่เคยได้ยินสิ่งที่เรียกว่า “นโยบายขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค” ที่ไม่ใช่กรุงเทพและปริมณฑลเช่นกัน เพราะที่ผ่านมาเรามักจะเห็นเฉพาะ (ก) นโยบายขนส่งสาธารณะในกรุงเทพและปริมณฑล (ข) นโยบายขนส่งสาธารณะระหว่างกรุงเทพกับภูมิภาคต่างๆ และ (ค) นโยบายขนส่งสาธารณะที่เชื่อมต่อระหว่างภูมิภาคกับประเทศอื่นๆ
ผมจึงสนใจร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ปี 2566 เป็นพิเศษ ด้วยความหวังที่ว่าจะเข้าใจ “นโยบายขนส่งสาธารณะในภูมิภาค” ได้ดียิ่งขึ้น”
เดชรัต สุขกำเนิด ผู้อำนวยการ Think Forward Center กล่าว
ตัวชี้วัดที่หายไป
ในเอกสารร่างงบประมาณประจำปี 2566 ของแต่ละกระทรวง จะเริ่มต้นด้วยตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ที่มุ่งหมายจะให้เกิดขึ้น จากการใช้งบประมาณดังกล่าว ซึ่งนับว่าเป็นเรื่องที่ดีที่จะให้ได้เห็นผลลัพธ์ที่รัฐบาลมุ่งหวังกันก่อน แต่ในกรณีของ “นโยบายขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค” เรากลับพบว่า สิ่งนี้หายไปจากตัวชี้วัดความสำเร็จของกระทรวงคมนาคม
ในแง่ของการขนส่งสาธารณะ กระทรวงคมนาคมได้กำหนดตัวชี้วัดไว้ 2 ตัวได้แก่
- เพิ่มสัดส่วนการเดินทางด้วยระบบขนส่งสาธารณะในเขตเมืองกรุงเทพนครและปริมณฑล จากร้อยละ 21.7 ในปี 2565 เป็นร้อยละ 30.0 ในปี 2566
- เพิ่มสัดส่วนการเดินทางด้วยระบบขนส่งสาธารณะระหว่างเมือง จากร้อยละ 46.32 ในปี 2565 เป็นร้อยละ 46.75 ในปี 2566
จากตัวชี้วัดทั้งสองตัว ทำให้ผมเห็นได้ว่า กระทรวงคมนาคม ไม่ได้เน้น “นโยบายขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค” เอาไว้ในร่างงบประมาณนี้
งบประมาณหายไปตามตัวชี้วัด
เมื่อตัวชี้วัดของกระทรวงคมนาคม เน้นระบบขนส่งสาธารณะในเขตเมืองกรุงเทพมหานครและปริมณฑล และระบบขนส่งสาธารณะระหว่างเมือง ร่างงบประมาณของกระทรวงคมนาคมก็มุ่งเน้นไปตามนั้น โดยจะเห็นได้จาก
- ระบบขนส่งสาธารณะในเขตเมืองกรุงเทพมหานครและปริมณฑล มีงบประมาณของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) 21,524.78 ล้านบาท และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) ได้รับงบประมาณ 4,074.13 ล้านบาท และหน่วยงานอื่นๆ อีกเล็กน้อย รวมแล้วเป็นเงินทั้งสิ้น 27,618.936 ล้านบาท
- ระบบขนส่งสาธารณะระหว่างเมือง มีการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ได้รับงบประมาณ 22,727.38 ล้านบาท และหน่วยงานอื่นๆ รวมแล้วได้รับงบประมาณทั้งสิ้น 22,731.01 ล้านบาท
- นอกจากนี้ ยังมีงบของกรมการขนส่งทางบก ที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับรถโดยสารสาธารณะ การรับรองมาตรฐานคุณภาพบริการขนส่ง งบเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการขนส่งไทย การพัฒนาสถานีขนส่งผู้โดยสาร ประมาณ 153.49 ล้านบาท โดยที่งบส่วนนี้มิได้ระบุพื้นที่ดำเนินการเอาไว้ และน่าจะดำเนินการครอบคลุมทุกพื้นที่ในประเทศไทย
ดังนั้น นอกจากการรถไฟแห่งประเทศไทยแล้ว จะเห็นได้ว่า ระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคได้รับงบประมาณน้อยมากๆ และส่วนหนึ่งน่าจะมาจากการไม่มีตัวชี้วัดด้านระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคกำหนดเอาไว้
ความเหลื่อมล้ำของระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค
หากพิจารณาจากตารางของกรมการขนส่งทางบกที่ระบุจำนวนเส้นทางการขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคไว้ จะเห็นได้ว่า ในระหว่างปี 2561-2564 เส้นทางการขนส่งสาธารณะ (หรือกล่าวง่ายๆ คือ เส้นทางเดินรถโดยสารประจำทาง) ภายในเมือง/ในเขตเทศบาลแทบไม่เพิ่มขึ้นเลย โดยในปี 2564 เส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางภายในเมือง/ในเขตเทศบาลทั้งประเทศเพียง 458 เส้นทาง
หากนำเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางภายในเมือง/ในเขตเทศบาลทั้งประเทศ 458 เส้นทาง มาเทียบกับเส้นทางเดินรถในเขตกรุงเทพและปริมณฑล ของ ขสมก. ซึ่งมีจำนวน 397 เส้นทาง ในปี 2563 (รายงานประจำปี 2563 ของ ขสมก.) จะเห็นได้ว่า เส้นทางเดินรถในเมือง/เขตเทศบาลทั้งประเทศมีมากกว่าในเขตกรุงเทพและปริมณฑลเพียงเล็กน้อยเท่านั้น
และหากจะเปรียบเทียบกับจำนวนเทศบาลนครและเทศบาลเมืองทั้งประเทศที่มีจำนวน 225 แห่ง หักลบด้วยจำนวนเทศบาลนครและเมืองในนนทบุรี ปทุมธานี และสุมทรปราการ 31 แห่ง (ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในเขตเดินรถของ ขสมก.) เหลือจำนวน 194 แห่ง เมื่อนำมาหารเส้นทางเดินรถทั้งหมด 458 เส้นทางจะเห็นว่า เทศบาลนครและเทศบาลเมืองในเขตภูมิภาคมีเส้นทางเดินรถเฉลี่ยเพียง 2.36 เส้นทาง/เทศบาลเท่านั้น ถ้าเทียบกับ 50 เขตในกรุงเทพมหานคร และ 31 เทศบาลนคร/เมืองในเขตปริมณฑล (รวม 81 เขตและเทศบาล) จะเห็นว่า ในเขตกรุงเทพและปริมณฑล มีเส้นทางเดินรถเฉลี่ย 4.90 เส้นทาง/เขตหรือเทศบาล ทั้งนี้ยังไม่นับรวมถึงเส้นทางของรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนอีกด้วย
ในกรณีเส้นทางเชื่อมภายในจังหวัด (ไม่รวมกรุงเทพและปริมณฑล) พบว่า มีจำนวนเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น โดยเพิ่มขึ้นจาก 2,114 เส้นทางในปี 2561 มาเป็น 2,130 เส้นทางในปี 2564 หรือทั่วประเทศมีเส้นทางเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยประมาณ 5 เส้นทาง/ปี และหากนำ 2,130 เส้นทาง มาเทียบกับ 860 อำเภอ (ไม่รวมเขตและอำเภอในกรุงเทพมหานคร นนทบุรี ปทุมธานี และสมุทรปราการ) จะมีค่าเท่ากับ 2.48 เส้นทาง/อำเภอเท่านั้น
ดร. สุเมธ องกิตติกุล จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ได้เคยทำการวิเคราะห์เส้นทางขนส่งสาธารณะในจังหวัดขอนแก่น พบว่า พื้นที่ตำบลจำนวนมากที่ไม่มีระบบขนส่งสาธารณะเลย (พื้นที่สีเทา) และพื้นที่ส่วนใหญ่ของจังหวัดขอนแก่นก็มีเส้นทางเดินรถเพียง 1-2 เส้นทางเท่านั้น และเมื่อหาความยาวเส้นทางรถโดยสารโดยเฉลี่ยในจังหวัดขอนแก่นก็จะเท่ากับ 0.26 กิโลเมตร/ตารางกิโลเมตรเท่านั้น เทียบกับกรุงเทพมหานครที่มีเส้นทางเดินรถ 5.83 กิโลเมตร/ตารางกิโลเมตร
หรือกล่าวได้ว่า กรุงเทพมหานครมีเส้นทางการเดินรถมากกว่าขอนแก่นถึง 22 เท่า แม้ว่า ขอนแก่นจะเป็นจังหวัดเป็นศูนย์กลางระดับภูมิภาคจังหวัดหนึ่งของประเทศไทยก็ตาม
ผู้ประกอบการขนส่งสาธารณะกำลังลดลง
สถานการณ์ที่น่าเป็นห่วงอีกด้านหนึ่งก็คือ จำนวนผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางกำลังลดลงอย่างต่อเนื่อง จากที่เคยมีผู้ประกอบการจำนวน 1,525 ราย ในปี 2561 ลดลงเหลือ 1,484 รายในปี 2564 และยิ่งเห็นได้ชัดขึ้นเมื่อพิจารณาถึงจำนวนรถโดยสารประจำทางที่ลดลงจาก 76,570 คัน ในปี 2561 เหลือ 65,681 คัน ในปี 2564 หรือหายไป 10,889 คัน ในเวลาเพียง 3 ปี (หายไปแล้ว 14.2% ของที่เคยมีในปี 2561)
อนึ่ง แนวโน้มเช่นนี้พบเช่นกันในกรณีของ ขสมก. และ บริษัท ขนส่ง จำกัด (บขส.) เช่นกัน โดย ขสมก.ที่เคยมีรถให้บริการ 14,127 คันในปี 2560 และลดลงเหลือ 9,099 คันในปี 2563 หรือลดลง 5,028 คัน ในช่วง 3 ปี (หรือลดลงไปร้อยละ 35.6 ของที่รถเคยมีในปี 2560) และของ บขส. ที่เคยมีรถโดยสารให้บริการ 12,155 คันในปี 2560 ลดลงเหลือ 10,099 คันในปี 2563 หรือลดลง 2,056 คันในช่วงเวลา 3 ปี (เท่ากับลดลงไปร้อยละ 16.9 ของรถที่เคยมีในปี 2560)
ยิ่งในสถานการณ์โควิด-19 ผู้ประกอบการขนส่งยิ่งเผชิญกับความยากลำบากในการดำเนินธุรกิจ จึงเป็นไปได้ว่า สถานการณ์การให้บริการขนส่งสาธารณะจะยิ่งแย่ลงในปี 2565 นี้ ดังจะเห็นได้จากการลงพื้นที่จังหวัดสุรินทร์ของ Think Forward Center ที่พบว่า จำนวนรถรับส่งนักเรียน ในบางอำเภอในจังหวัดสุรินทร์ลดลงอย่างชัดเจน
ความท้าทายแห่งอนาคต
แม้ว่าระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคจะมีบทบาทสำคัญในการ (ก) ลดภาระค่าครองชีพของประชาชนในภูมิภาค (ข) ส่งเสริมการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจในภูมิภาค (ค) ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและมลพิษทางอากาศ และ (ง) ลดอัตราการเสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนนในภาพรวม ลงได้ด้วย แต่เราก็ได้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำในเชิงนโยบายและการจัดสรรงบประมาณด้านขนส่งสาธารณะระหว่างกรุงเทพและต่างจังหวัด ตั้งแต่ระดับของการกำหนดตัวชี้วัดการพัฒนา มาจนถึงระดับการจัดสรรเม็ดเงินงบประมาณเพื่อการพัฒนาในแต่ละพื้นที่
ยิ่งไปกว่านั้น ในเอกสารงบประมาณของกระทรวงคมนาคมแทบจะไม่มีรายละเอียดงบที่นำไปพัฒนาระบบขนส่งมวลชนสาธารณะอย่างชัดเจน งบประมาณของกระทรวงคมนาคมส่วนมากนำไปพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ และระบบขนส่งสาธารณะในกรุงเทพและปริมณฑลมากกว่า
ดังนั้น จึงเป็นไปได้มากว่า ที่ผ่านมา กระทรวงคมนาคมปล่อยให้การพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคเป็นไปตามความต้องการและความพร้อมของแต่ละพื้นที่ (เช่น ผู้ประกอบการ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในแต่ละจังหวัด) แต่สถานการณ์ในช่วง 5 ปีหลังชี้ชัดว่า การลงทุนในระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาคอยู่ในภาวะถดถอย และ/หรือหดตัวลงอย่างชัดเจน
ความถดถอยของการลงทุนและการให้บริการในระบบขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค กำลังผลักภาระให้กับประชาชน และเศรษฐกิจท้องถิ่น เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ เราจึงพบว่า ภาวะการจราจรติดขัดในเมืองใหญ่ในภูมิภาคมีเพิ่มมากขึ้นทุกที อัตราการเสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนนของเด็กและเยาวชนยังมีมากขึ้น ภาระค่าครองชีพด้านการเดินทางของประชาชนเพิ่มขึ้น และต้นทุนโลจิสติกส์ของระบบเศรษฐกิจท้องถิ่นแต่ละท้องถิ่นก็ยิ่งสูงขึ้น โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศยังอยู่ระดับสูง
เพราะฉะนั้น รัฐบาลจึงควรปรับเปลี่ยนทิศทางการพัฒนาและการลงทุนในระบบขนส่งสาธารณะ มาให้ความสำคัญกับการพัฒนาขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค อย่างน้อยเทียบเท่ากับการพัฒนาและการลงทุนในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาการบริการด้านขนส่งสาธารณะระหว่างกรุงเทพมหานครกับภูมิภาค Think Forward Center จึงมีข้อเสนอดังนี้
- การสนับสนุนพระราชบัญญัติกระจายอำนาจขนส่งสาธารณะ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารจัดการระบบขนส่งสาธารณะในท้องถิ่น สามารถพัฒนาและกำหนดเส้นทางเดินรถและราคาค่าโดยสารด้วยตนเอง รวมทั้งให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการวางผังเมืองและพัฒนาท้องถิ่นมากขึ้น
- รัฐบาลควรเข้ามาร่วมลงทุนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะ ให้ครอบคลุมและเพียงพอต่อความต้องการของประชาชนในแต่ละเมือง และในแต่ละจังหวัด เพื่อลดภาระค่าครองชีพของประชาชน ส่งเสริมเศรษฐกิจในท้องถิ่น/จังหวัด และการลดอุบัติเหตุทางถนนของแต่ละจังหวัดด้วย
- องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (โดยการสนับสนุนของรัฐบาล) ควรเพิ่มจำนวนรถโดยสารประจำทางในต่างจังหวัด โดยจัดสรรงบประมาณในการซื้อรถโดยสารประหยัดพลังงาน (EV) เพื่อประหยัดค่าใช้จ่าย รวมทั้งสร้างแรงจูงใจในการทำให้ประชาชนหันมาใช้รถสาธารณะด้วยมาตรการทางภาษี หรือมาตรการการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เช่น การใช้ฉลากลดคาร์บอน
- รัฐบาลควรกำหนดตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ เพื่อใช้เป็นแนวทางการจัดสรรงบประมาณด้านขนส่งสาธารณะในเมืองภูมิภาค มิใช่กระจุกตัวอยู่ในเขตกรุงเทพฯและปริมณฑลเช่นที่ผ่านมา ทั้งนี้ ตัวชี้วัดที่กำหนดขึ้นอาจประกอบด้วย
- การเพิ่มจำนวนเทศบาลที่มีระบบขนส่งสาธารณะแบบประจำทางให้มากขึ้น
- การเพิ่มสัดส่วนผู้ใช้บริการขนส่งสาธารณะในเขตเทศบาลนคร และเทศบาลเมือง ตามลำดับ
- การลด/รักษาระดับอัตราค่าเดินทางให้อยู่ในระดับร้อยละ 10-15 ของรายได้ขั้นต่ำในจังหวัด/ท้องถิ่นนั้นๆ
Think Forward Center เชื่อว่าการจัดสรรงบประมาณให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อนำพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำของระบบขนส่งสาธารณะระหว่างกรุงเทพมหานครและปริมณฑลกับเมืองภูมิภาค อีกทั้งยังช่วยส่งเสริมระบบเศรษฐกิจท้องถิ่น การท่องเที่ยวชุมชน การสร้างงาน และพัฒนาคุณภาพชีวิตให้กับประชาชนในท้องถิ่นมากขึ้นด้วย และเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะ คณะก้าวหน้าและพรรคก้าวไกลมีแคมเปญรณรงค์ “ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น” เพื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ หมวด 14 โดยสามารถคลิกเข้าไปร่วมลงชื่อได้ที่ลิงก์นี้