ป่าทับคน คนทับป่า : จะแก้ปัญหาให้อยู่ร่วมกันได้อย่างไร?


ขนาดของปัญหาข้อพิพาทด้านที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชน

ปัญหาข้อพิพาทที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นเรื่องที่ซับซ้อน เพราะมีปัญหาทั่วประเทศ ในแต่ละพื้นที่มีลักษณะเฉพาะตัว และยังมีหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องจำนวนมาก ทำให้ปัญหาดังกล่าวยืดเยื้อมาหลายสิบปีและสร้างผลกระทบจำนวนมาก ทั้งกับชีวิตของผู้คน ธรรมชาติ และมูลค่าทางเศรษฐกิจ

แม้ว่าข้อพิพาทในที่ดินของรัฐกับประชาชนจะมีอยู่หลากหลายลักษณะ แต่หากพิจารณาจากเนื้อที่ถือครองที่เป็นปัญหาข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชนรวมทั้งหมดแล้ว จะพบว่า มีพื้นที่ที่เป็นข้อพิพาทอยู่ก็มิได้เป็นสัดส่วนมากนัก เมื่อเปรียบเทียบกับในพื้นที่ที่อยู่ภายใต้การดูแลของรัฐทั้งหมด โดยมีเนื้อที่ประมาณ 13.52 ล้านไร่ (หรือเพียงร้อยละ 6.5 ของพื้นที่ภายใต้การดูแลของรัฐทั้งหมด) ประกอบด้วย

  • ป่าอนุรักษ์ 4.27 ล้านไร่ (ประมาณ 6.4% ของพื้นที่ป่าอนุรักษ์ทั้งหมด)
  • ป่าสงวนแห่งชาติ 3.94 ล้านไร่ (ประมาณ 6.2% ของพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติทั้งหมด)
  • ที่ราชพัสดุ 1.36 ล้านไร่ (ประมาณ 14.3% ของพื้นที่ราชพัสดุทั้งหมด)
  • ที่ดิน ส.ป.ก. 3.95 ล้านไร่ (ประมาณ 7.9% ของพื้นที่ ส.ป.ก. ทั้งหมด)

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากจำนวนประชาชนที่เกี่ยวข้องกับปัญหาข้อพิพาททั้งหมดกับหน่วยงานของรัฐ จะพบว่า ประชาชนที่มีข้อพิพาททางที่ดินกับรัฐบาล และประสบปัญหาความไม่แน่นอนในการถือครองที่ดินของตน กลับมีจำนวนมากถึง 1.1 – 1.2 ล้านราย แยกเป็น

  • ป่าอนุรักษ์ จำนวนประมาณ 316,560 ราย
  • ป่าสงวนแห่งชาติ จำนวนประมาณ 400,000-500,000 ราย (ข้อมูลจากยุทธศาสตร์กรมป่าไม้ พ.ศ. 2559-2564)
  • ที่ราชพัสดุ จำนวน 139,184 ราย
  • ที่ดิน ส.ป.ก. (ซึ่งหากคำนวณที่ดินที่มีข้อพิพาท 3.95 ล้านไร่ โดยเฉลี่ยคนละ 15 ไร่) น่าจะมีประชาชนผู้เกี่ยวข้องประมาณ 260,000 ราย

เพราะฉะนั้น ความท้าทายที่สำคัญของการแก้ไขข้อพิพาทที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชน จึงมิใช่อยู่ที่จำนวนเนื้อที่ถือครองที่อยู่ภายใต้การดูแลของรัฐ เพราะพื้นที่ที่มีข้อพิพาทคิดเป็นประมาณร้อยละ 6.5 ของพื้นที่ทั้งหมดที่หน่วยงานรัฐดูแลเท่านั้น แต่ความท้าทายสำคัญกว่าขึ้นอยู่กับจำนวนประชาชนที่มีข้อพิพาทกับรัฐ ซึ่งมีจำนวนมากกว่า 1 ล้านรายด้วยกัน


ผลกระทบจากกรรมสิทธิที่ดินที่ไม่ชัดเจน

ข้อพิพาทด้านที่ดินที่กระทบประชาชนมากกว่า 1 ล้านคน เป็นปัญหาใหญ่ในด้านสังคมและเศรษฐกิจ ประชาชนที่อาศัยและทำมาหากินในพื้นที่พิพาทส่วนมากก็เป็นกลุ่มคนยากจนและชาติพันธุ์ ทำให้พวกเขาไม่มีความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์สิน กลายเป็นรากของปัญหาในการพัฒนาและความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย

การไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยสมบูรณ์เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนา การที่ประชาชนไม่สามารถใช้ที่ดินเหล่านั้นเสมือนเป็นสินทรัพย์ของตนเอง เป็นผลเสียต่อแรงจูงใจในการลงทุนพัฒนาพื้นที่เพื่อผลตอบแทนในระยะยาว ไม่สามารถเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุนในระบบ และไม่สามารถโอนสิทธิหรือขายที่ดินเพื่อย้ายถิ่นฐานเพื่อแสวงหาโอกาสที่ดีกว่าได้

นักวิจัยพบว่าเกษตรกรที่มีกรรมสิทธิ์ชัดเจนมีผลิตภาพและรายได้ที่สูงกว่ากลุ่มที่มีความไม่แน่นอนด้านที่ดิน เกษตรกรที่มีเอกสารสิทธิ์สมบูรณ์จะลงทุนในปัจจัยการผลิตมากขึ้น ทั้งแรงงาน และทุน ทำให้พวกเขามีมูลค่าผลผลิตที่สูงกว่ากลุ่มที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ราว 15%

งานในต่างประเทศก็ชี้ให้เห็นในทิศทางเดียวกัน โครงการออกเอกสารสิทธิ์ให้กับประชาชนได้สร้างผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่ดีอย่างมาก เช่น การเพิ่มการลงทุนระยะยาวในที่ดินราว 5% (ในบางประเทศก็มีผลมากกว่านั้นมาก อย่างในประเทศมาลาวีการอนุรักษ์ดินเพิ่มขึ้น 14-18%) ผลิตภาพของที่ดินเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 40% ทำให้ประชาชนสามารถจับจ่ายได้เพิ่มขึ้นราว 15%

การไม่มีเอกสารสิทธิที่ดินโดยสมบูรณ์ยังทำให้พวกเขาเหล่านี้เข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุนในระบบ และต้องเจอกับดอกเบี้ยแพง ธนาคารมักจะยินยอมปล่อยกู้โดยมีหลักทรัพย์ค้ำประกันมากกว่าการค้ำประกันโดยบุคคล การไม่มีเอกสารสิทธิ์จึงทำให้พวกเขาไม่สามารถยื่นขอเงินกู้จากสถาบันการเงินและต้องหันไปพึ่งเงินกู้นอกระบบ การให้กรรมสิทธิ์กับเกษตรกรไทยจะช่วยลดปัญหาหนี้นอกระบบได้ราวครึ่งหนึ่งจากกลุ่มที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ และถ้าสามารถออกเป็นโฉนดได้ ก็จะยิ่งแก้ปัญหาหนี้นอกระบบไปได้มากยิ่งขึ้น

ปัญหาจากข้อพิพาทด้านที่ดินไม่ได้จำกัดเฉพาะภาคเกษตร เพราะคนจนเมืองจำนวนมากก็ต้องอยู่อาศัยโดยไม่มีโฉนดเป็นของตนเองอย่างชัดเจน ทำให้พวกเขาไม่ลงทุนถาวรกับที่อยู่อาศัยเท่าที่ควร ซึ่งส่งผลเสียต่อคุณภาพชีวิต

นโยบายการปฏิรูปที่ดินในเปรูได้ช่วยให้คนยากจนในเมืองได้มีโฉนดที่ดินเป็นครั้งแรกจำนวนมากในช่วงปี 2000 แม้ว่ากลุ่มคนเหล่านี้จะเป็นคนยากจนและยังไม่สามารถเข้าถึงการเงินได้อย่างเต็มที่ แต่ก็ทำให้เกิดการลงทุนเพื่อปรับปรุงที่อยู่อาศัยเพิ่มมากขึ้นถึง 68%

ตัวชี้วัดที่สำคัญที่สุดในเรื่องนี้คือ มูลค่าที่ดินที่เพิ่มขึ้นจากการมีเอกสารสิทธิ์ ซึ่งสรุปมูลค่าของการลงทุน การใช้ประโยชน์ที่ดิน และศักยภาพของที่ดินในอนาคต โดยงานวิจัยในไทยก็พบว่า การให้เอกชนเข้าไปใช้ที่ดินของรัฐจะเพิ่มมูลค่าที่ดินได้ราว 53% แม้พวกเขาเหล่านั้นจะยังไม่มีเอกสารสิทธิ์ก็ตาม และยิ่งให้เอกสารสิทธิ์ที่มีความแน่นอนมากขึ้น เช่น การออก น.ส. 3 (ก) ก็จะทำให้มูลค่าที่ดินเพิ่มขึ้นอีก 97% และเมื่อเป็นโฉนด ก็จะทำให้มูลค่าที่ดินเพิ่มขึ้นอีก 156%

ดังนั้น การจัดการปัญหาข้อพิพาทที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชนได้จะช่วยเพิ่มการลงทุนในระยะยาว ทำให้ประชาชนรักษาสิ่งแวดล้อมได้ดียิ่งขึ้น มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น และยังช่วยสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจและเป็นเครื่องมือสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำได้ด้วย


ขนาดของการแก้ปัญหาข้อพิพาทที่ดินที่ผ่านมา

ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลต่าง ๆ พยายามหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทดังกล่าวมาเป็นระยะ ๆ ทั้งในแง่ของการพิสูจน์สิทธิ และในแง่ของการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินทำกินในรูปแบบต่าง ๆ รวมถึงการฟ้องร้องดำเนินคดีกับประชาชนที่เกี่ยวข้อง แต่การแก้ไขปัญหามักขาดความต่อเนื่อง และเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายในแต่ละช่วงเวลา จนกลายเป็นอุปสรรคสำคัญในการแก้ไขปัญหาที่ดิน

ล่าสุด ในปี 2558 รัฐบาลได้มีการตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ เป็นหน่วยงานหลักทางนโยบายในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวให้เป็นระบบมากยิ่งขึ้น ภายใต้ชื่อนโยบายที่เรียกกันติดปากว่า “รถไฟ 5 ขบวน” ซึ่งแบ่งประเภทในการดำเนินการตาม 2 ปัจจัยหลัก คือ (ก) การจำแนกตามชั้นพื้นที่ลุ่มน้ำในการดำเนินการ (แยกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ ๆ คือ กลุ่มที่เป็นลุ่มน้ำชั้น 1,2 และกลุ่มลุ่มน้ำชั้น 3, 4, 5) และ (ข) ช่วงเวลาที่ประชาชนได้เริ่มเข้าไปใช้พื้นที่ (แยกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่เข้ามาใช้พื้นที่ก่อนปี 2545 และกลุ่มที่เข้ามาใช้พื้นที่ในปี 2545-2557) และได้มีการดำเนินการอย่างต่อเนื่องมาตลอด 6-7 ปีที่ผ่านมา

ทั้งนี้ คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ มีผลการดำเนินการตามปรากฏดังนี้

  • การวางแผนดำเนินการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ มาตรส่วน 1:4,000 หรือOne Map ซึ่งเริ่มดำเนินการในปี พ.ศ. 2558 และวางแผนดำเนินการให้แล้วเสร็จ ในปี พ.ศ. 2559 แต่ปัจจุบันยังไม่แล้วเสร็จ (หรือดำเนินการเสร็จแล้วแต่ยังไม่ประกาศใช้อย่างเป็นทางการ) ทั้งนี้ ข้อมูลล่าสุดพบพื้นที่ทับซ้อนของหน่วยงานรัฐด้วยกันเองจำนวนถึง 1.22 ล้านไร่
  • ผลการดำเนินงานของคณะอนุกรรมการจัดหาที่ดิน ภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ที่ได้มีการกำหนดพื้นที่เป้าหมายการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนระหว่างปี พ.ศ. 2558-2564 รวมทั้งสิ้นจำนวน 1,353 พื้นที่ 70 จังหวัด เนื้อที่รวม 4.1 ล้านไร่ ประกอบด้วย 7 พื้นที่เป้าหมาย ได้แก่ พื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ, พื้นที่ป่าตาม พ.ร.บ. ป่าไม้ 2484, พื้นที่ป่าชายเลน, พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดิน, พื้นที่สาธารณประโยชน์, พื้นที่ราชพัสดุ, และพื้นที่นิคมสร้างตนเอง โดยได้มีการอนุญาตพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติเพื่อดำเนินการจัดที่ดินทำกินให้กับชุมชนไปแล้วจำนวน 2.3 ล้านไร่ (ที่มา: https://www.matichon.co.th/local/quality-life/news_2863134)
  • ในส่วนของการจัดที่ดินทำกินให้กับชุมชน พบว่า คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติตั้งเป้าหมายในการออกหนังสืออนุญาตในการครอบครองและใช้ที่ดินอย่างถูกต้องจำนวน 1.589 ล้านไร่ (ประมาณร้อยละ 12 ของพื้นที่พิพาททั้งหมด) แต่การดำเนินการที่ผ่านมาของภาครัฐ ดำเนินการได้เฉลี่ยปีละ 114,534 ไร่ ผลงานสะสม 6 ปี (พ.ศ. 2558-2562) ดำเนินการได้แล้ว 687,000 ไร่ (ร้อยละ 43 ของพื้นที่เป้าหมาย) และมีผู้ได้รับประโยชน์ประมาณ 60,000 ราย (ข้อมูลจาก https://greennews.agency/?p=24238) ซึ่งหากดำเนินการในอัตรานี้ น่าจะใช้เวลาหลายสิบปี จึงจะสามารถแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนประมาณ 1.1 ล้านรายได้ครบ
  • ทั้งนี้ ในส่วนของพื้นที่ ส.ป.ก. ปรากฏว่ามีความคืบหน้าในการออกหนังสืออนุญาตการใช้ที่ดิน เพียงประมาณร้อยละ 27 ของพื้นที่เป้าหมายเท่านั้น
  • ในกรณีที่ดินที่มีข้อพิพาท และจำเป็นต้องมีการพิสูจน์สิทธิที่ดินนั้น คณะกรรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.) ในระหว่างปีงบประมาณ 2563 ได้ดำเนินการพิสูจน์สิทธิไปแล้ว 1,252 ราย จากทั้งหมด 5,011 ราย (เนื้อที่ 90,786 ไร่) หรือเท่ากับร้อยละ 25.0 ของจำนวนรายทั้งหมด ซึ่งเมื่อดำเนินการแล้วพิสูจน์ได้ว่า ราษฎรอยู่มาก่อนการประกาศที่ดินของรัฐถึง 1,133 ราย หรือเท่ากับร้อยละ 89 ของผู้ที่มีการพิสูจน์สิทธิเรียบร้อยแล้ว ตัวเลขนี้บ่งชี้ถึงความสำคัญของการพิสูจน์สิทธิในการรักษาสิทธิของประชาชน และการพิสูจน์สิทธิควรต้องเร่งดำเนินการให้รวดเร็วยิ่งขึ้น เพราะหากดำเนินการในอัตราที่ผ่านมา การพิสูจน์สิทธิทั้งหมดจะแล้วเสร็จในเวลาประมาณ 5 ปี
  • โครงการจัดที่อยู่อาศัยในพื้นที่ป่าชายเลน กำหนดเป้าหมายในการอนุญาตไว้ 21,582 ราย พื้นที่ทั้งหมด 10,789 ไร่ ในช่วงปี 2560-2563 ดำเนินการได้จริงแค่ 2,029 ราย พื้นที่ 548 ไร่ หากดำเนินการในอัตรานี้น่าจะใช้เวลา 10 ปีขึ้นในการบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้
  • ทั้งนี้ ยังไม่พบตัวเลขความคืบหน้าของการจัดการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ของป่าอนุรักษ์ ซึ่งจะอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 และชั้น 2 และมีความเกี่ยวพันกับประชาชน ประมาณ 316,560 ราย ที่อาศัยทำกินอยู่ในพื้นที่ดังกล่าว
  • ในระหว่างปี พ.ศ. 2557-2563 มีการดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องกับการบุกรุกพื้นที่ป่าอนุรักษ์ทั้งสิ้น 13,713 คดี ส่วนใหญ่เป็นคดีที่ไม่มีผู้กระทำความคิด (จำนวน 12,229 คดี) นำไปสู่การพิจารณาคดีแล้วทั้งสิ้น 391 คดี (แยกเป็นพิพากษาลงโทษ 369 คดี และพิพากษายกฟ้อง 22 คดี) คิดเป็นจำนวนร้อยละ 2.8 ของคดีที่เกิดขึ้นทั้งหมด โดยคดีส่วนใหญ่ จำนวน 12,033 คดี หรือร้อยละ 88 ของคดีทั้งหมด ยังคงค้างอยู่ในชั้นสอบสวน

กล่าวโดยสรุปว่า แม้ว่ารัฐบาลพยายามจะวางกรอบแนวทางในการแก้ไขปัญหา แต่ขนาดของการแก้ไขปัญหาในปัจจุบันกลับยังไม่สมดุลกับขนาดของปัญหาที่เผชิญอยู่ เพราะฉะนั้น หากอัตราการแก้ไขปัญหายังเป็นไปในอัตราที่เป็นอยู่ ก็จะทำให้ปัญหาเรื่องความขัดแย้งในที่ดินทำกินจึงน่าจะยังมีปัญหาสืบเนื่องต่อไปในระยะเวลาอย่างน้อยนับเป็น 10 ปี


งบประมาณในการแก้ไขปัญหา

นอกเหนือจาก (ก) ความทับซ้อนกันของแผนที่ (ข) ความทับซ้อนกันของข้อกฎหมายในระดับต่าง ๆ ของแต่ละหน่วยงาน จะเป็นอุปสรรคสำคัญในการแก้ไขปัญหาแล้ว ข้อจำกัดเรื่องทรัพยากรและงบประมาณของหน่วยงานต่างๆ ที่ใช้ในการแก้ไขปัญหา ก็เป็นอุปสรรคสำคัญประการหนึ่งเช่นกัน

หากพิจารณาจากเอกสารงบประมาณประจำปี 2565 พบว่า งบประมาณของหน่วยงานต่าง ๆ ที่คาดว่าจะเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาที่ดิน มีดังนี้

กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม งบประมาณที่น่าจะเกี่ยวข้องโดยประมาณ 369.0 ล้านบาท ประกอบด้วย

  • โครงการพัฒนาฐานข้อมูลพื้นที่ป่าอนุรักษ์ 47.91 ล้านบาท
  • การปฏิรูปกำลังพลและเทคโนโลยี เพื่อเพิ่มขีดความสามารถการหยุดยั้งการทำลายทรัพยากรป่าไม้และสัตว์ป่า 39.42 ล้านบาท
  • การปรับปรุงแผนที่ ตรวจสอบ และแก้ไขปัญหาที่ดินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ 281.63 ล้านบาท

กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม งบประมาณที่น่าจะเกี่ยวข้องโดยประมาณ 19.7 ล้านบาท ประกอบด้วย

  • ติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขการอนุญาตและตรวจสอบการใช้ประโยชน์ที่ดิน 0.25 ล้านบาท
  • ตรวจสอบแปลงที่ดินเพื่อดำเนินการจัดที่ดินให้ชุมชนและการบริการด้านการอนุญาตในพื้นที่ป่าชายเลย 9.06 ล้านบาท
  • จัดทำแผนที่ เครื่องหมายแสดงแนวเขตพื้นที่ป่าชายเลนอนุรักษ์และกำหนดเขตพื้นที่คุ้มครองทรัพยากรป่าชายเลน 10.40 ล้านบาท

กรมป่าไม้ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม งบประมาณที่น่าจะเกี่ยวข้องโดยประมาณ 271.2 ล้านบาท ได้แก่

  • โครงการบริหารจัดการที่ดินป่าไม้อย่างเป็นระบบและเป็นธรรม 271.246 ล้านบาท

สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม งบประมาณที่น่าจะเกี่ยวข้องโดยประมาณ 17.6 ล้านบาท

  • โครงการจัดการปัญหาที่ดินทำกิน 17.614 ล้านบาท

สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ งบประมาณที่น่าจะเกี่ยวข้องโดยประมาณ 167.7 ล้านบาท

  • โครงการบริหารจัดการที่ดินทำกินแก่เกษตรกรรายย่อยและผู้ด้อยโอกาส 167.738 ล้านบาท

กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย งบประมาณที่น่าจะเกี่ยวข้องโดยประมาณ 158.2 ล้านบาท

  • โครงการจัดทำฐานข้อมูลภูมิสารสนเทศในที่ดินของรัฐ 7.547 ล้านบาท
  • โครงการรังวัดออกและตรวจสอบหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและการควบคุมคุ้มครองที่ดินของรัฐ 16.601 ล้านบาท
  • โครงการสนับสนุน คทช. จังหวัดในการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนตามนโยบายรัฐบาล 12.746 ล้านบาท
  • โครงการที่ดินของรัฐที่จัดให้แก่ประชาชนที่ยากจน 121.306 ล้านบาท

จากข้อมูลเบื้องต้นดังกล่าว คาดว่า ในภาพรวมหน่วยงานราชการน่าจะได้รับการจัดสรรงบประมาณสำหรับดำเนินการแก้ไขปัญหาที่ดินประมาณ 1,003 ล้านบาท/ปี

หากเทียบกับพื้นที่ที่มีข้อพิพาทกันอยู่ 13.52 ล้านไร่ จะเท่ากับประมาณ 74 บาท/ไร่/ปี หรือ หากเทียบกับจำนวนประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากกรณีพิพาทดังกล่าวราว 1.1 ล้านราย เท่ากับการให้งบประมาณเพียง 912 บาท/ราย

จากตัวเลขงบประมาณเบื้องต้นมีความเป็นไปได้อย่างมากว่า “งบประมาณในการดำเนินการแก้ไขปัญหาจะเป็นข้อจำกัดที่สำคัญประการหนึ่ง” เพราะฉะนั้น หากรัฐบาลต้องการจะเร่งรัดดำเนินการแก้ไขปัญหาให้รวดเร็วเพิ่มขึ้น อาจมีความจำเป็นต้องวางกรอบงบประมาณที่สอดคล้องกับเป้าหมายที่ต้องการบรรลุ ในระยะเวลาที่รวดเร็วยิ่งขึ้น เช่น ภายในเวลา 3-5 ปี

Think Forward Center มีความเห็นว่า หากรัฐบาลต้องการแก้ไขปัญหาดังกล่าวให้แล้วเสร็จ ภายในระยะเวลา 3-5 ปี รัฐบาลอาจต้องจัดเตรียมงบประมาณพิเศษในลักษณะของ “กองทุนแก้ไขปัญหาที่ดิน” โดยมีทุนดำเนินการประมาณ 10,000 ล้านบาท (ประมาณจากงบประมาณในการดำเนินการเฉลี่ยรายละ 10,000 บาท)





แนวทาง 5 ประการในการแก้ไขปัญหา

จากการวิเคราะห์ปัญหาที่ผ่านมา Think Forward Center เห็นว่าแนวทางหลัก 5 ประการ ในการแก้ไขปัญหาประกอบด้วย

  1. การเร่งรัดการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของประชาชนให้รวดเร็วยิ่งขึ้น เพื่อพิสูจน์สิทธิในที่ดินของประชาชน รวมถึงการจัดทำแผนที่ที่ดินของหน่วยงานรัฐให้แล้วเสร็จโดยเร็วที่สุด ทั้งนี้การพิสูจน์สิทธิของประชาชนควรดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 2 ปี
  2. เมื่อมีการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของประชาชนเรียบร้อยแล้ว ให้รีบดำเนินการจัดสรรพื้นที่ให้กับประชาชน ตามสิทธิเดิมที่ประชาชนพึงมี เช่น ถ้าสิทธิในที่ดินของประชาชนที่ได้รับการพิสูจน์แล้วอยู่ในพื้นที่ที่สามารถออกโฉนดได้ก็ควรดำเนินการออกโฉนดตามสิทธิที่ประชาชนพึงมี
  3. นอกจากการออกเอกสารสิทธิให้กับประชาชนตามที่ได้มีการพิสูจน์สิทธิตามที่ได้กล่าวไปในข้อ 2 แล้ว รัฐบาลควรพัฒนาหลักการสิทธิในที่ดินที่รัฐบาลจะยอมรับ/จัดสรรให้ เช่น หลักการสิทธิชุมชนในการถือครองที่ดิน และร่วมอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือการสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานและการลงทุนต่าง ๆ ที่จะช่วยให้การใช้สิทธิในที่ดินของประชาชน มีความมั่นคงและสามารถสร้างรายได้ให้กับประชาชนได้เพิ่มมากขึ้นและยั่งยืนยิ่งขึ้น
  4. ทบทวนการใช้ประโยชน์ที่ดินราชพัสดุ และที่ดินประเภทอื่นของหน่วยงานรัฐซึ่งไม่ได้มีการใช้ประโยชน์จริง หรือมิได้ใช้ประโยชน์คุ้มค่า หรือเคยปล่อยให้เอกชนรายใหญ่เข้ามาใช้ประโยชน์ และคืนที่ดินเหล่านั้นให้กับกรมธนารักษ์ เพื่อนำมาใช้ในการอนุรักษ์ และ/หรือจัดสรรให้กับประชาชนที่ยังขาดแคลนที่ดินทำกินต่อไป
  5. พัฒนาโครงสร้างเชิงสถาบัน โดยปรับให้คณะกรรมการนโยบายที่ดิน ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกำกับดูแลการดำเนินนโยบายตามแนวทางทั้ง 4 ข้อข้างต้นอย่างเต็มรูปแบบ รวมถึงการกำกับดูแลการใช้งบประมาณของกองทุนเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดิน และมีการแก้ไขข้อกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่าง ๆ รวมถึงการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ที่จะเข้ามาช่วยในการดำเนินงาน เช่น ธนาคารที่ดิน


ข้อเสนอเชิงนโยบายต่อการแก้ปัญหาข้อพิพาทที่ดิน

จากแนวทางหลักทั้ง 5 ประการ Think Forward Center เห็นว่า ข้อเสนอเชิงนโยบายที่เป็นประเด็นรายละเอียดในการแก้ไขปัญหาตามแนวทางทั้ง 5 ประการ ได้แก่

  1. การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน ซึ่งเป็นพื้นฐานขั้นแรกของการแก้ไขปัญหาทั้งหมด Think Forward Center จึงเสนอให้รัฐบาลดำเนินการ ดังนี้
    1. การเร่งรัดกระบวนการจัดทำแนวเขตที่ดินหรือ One Map ให้แล้วเสร็จโดยเร็วที่สุด ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลทั้งหมด และให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน องค์กรปกครองท้องถิ่น และภาคส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างชัดเจน
    2. การเร่งพิสูจน์สิทธิในปัญหาการทับซ้อนที่ดินของรัฐด้วยกันเอง โดยอาศัยข้อมูลที่ตกลงกันผ่านกระบวนการจัดทำแนวเขตที่ดินหรือ One Map
    3. รัฐบาลควรดำเนินการพัฒนาระบบสารสนเทศที่ดินสำหรับการตรวจสอบสิทธิในที่ดิน (Land Information System for Land Right Verification: LIV) ขึ้น เพื่อช่วยเหลือและสนับสนุนให้ประชาชน/ชุมชน สามารถใช้งานระบบดังกล่าวในการตรวจสอบที่ดินของตนเองหรือของชุมชนว่ามีการทับซ้อนกับหน่วยงานรัฐใด โดยสามารถยื่นคำร้องขอรับการตรวจสอบสิทธิในที่ดินทำกินผ่านระบบที่เชื่อมโยงกับเครือข่ายอินเทอร์เน็ต และสามารถติดตามคำร้อง ในการตรวจสอบเพื่อพิสูจน์สิทธิในที่ดินทำกินได้ โดยผ่านทางแอพพลิเคชั่นบนโทรศัพท์มือถือ ตามข้อเสนอของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหาที่ดินและการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน
    4. การเร่งพิสูจน์สิทธิในปัญหาที่ดินรัฐทับซ้อนที่ดินประชาชนทันที โดยในระยะเริ่มต้นสามารถใช้งบกลาง และการระดมกำลังเจ้าหน้าที่แบบบูรณาการในฐานข้อมูลที่มีอยู่แล้วของคณะกรรมาธิการวิสามัญปัญหาที่ดินฯ
    5. การตรวจสอบแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ (หรือ ที่ นสล.) ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง โดยคำนึงถึงวิถีชีวิต วัฒนธรรม และการใช้ที่ดินของชุมชนในท้องถิ่นนั้น ๆ เพื่อกำหนดขอบเขตที่ สาธารณประโยชน์ให้ชัดเจนและจัดทำทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ให้มีความถูกต้องครบถ้วน ให้ประชาชนในพื้นที่มีส่วนร่วมด้วย
    6. ในกรณีพื้นที่เตรียมประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ และพื้นที่อนุรักษ์เพิ่มเติม อีกประมาณ 8.03 ล้านไร่ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจะต้องมีกระบวนการสำรวจและการกันแนวเขตพื้นที่ทำกินและที่อยู่อาศัยของชุมชนอย่างมีข้อยุติร่วมกัน ก่อนที่จะประกาศจัดตั้งอุทยานฯ และ/หรือ พื้นที่อนุรักษ์อื่นๆ
  2. การจัดสรรพื้นที่ที่มีการพิสูจน์ชัดเจนไปแล้วให้แก่ประชาชนโดยเร็ว เมื่อมีการพิสูจน์สิทธิในขั้นตอนแรกเรียบร้อยแล้ว รัฐบาลควรจะเร่งออกเอกสารสิทธิให้กับประชาชนโดยรวดเร็ว ภายใต้ข้อเสนอเชิงนโยบาย ดังนี้
    1. รัฐบาลควรเร่งแก้ไขปัญหาและดำเนินการออกเอกสารสิทธิที่ดิน ในพื้นที่ที่เดิมมีความทับซ้อนระหว่างที่ดินของหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง อาทิ เขตป่าสงวนแห่งชาติทับซ้อนกับนิคมสหกรณ์ การเขตนิคมสร้างตนเองทับซ้อนกับที่ดินทหาร เป็นต้น เพื่อให้มีหน่วยงานเจ้าของเรื่องชัดเจนและสร้างความแน่นอนให้แก่ประชาชนผู้ใช้พื้นที่
    2. ในพื้นที่ที่ประชาชนหรือชุมชนอยู่มาก่อนประกาศเขตป่า หรือเขตพื้นที่ของหน่วยงานรัฐ รัฐบาลต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิ ตามสิทธิที่ประชาชนพึงมีให้กับประชาชน เช่น ถ้าสิทธิในที่ดินของประชาชนที่ได้รับการพิสูจน์แล้วอยู่ในพื้นที่ที่สามารถออกโฉนดได้ก็ควรดำเนินการออกโฉนดตามสิทธิที่ประชาชนพึงมี
    3. รัฐบาลควรเร่งดำเนินการให้เอกสารสิทธิ ส.ป.ก.4-01 ในพื้นที่มีการพิสูจน์สิทธิแล้วโดยเร็ว ทั้งนี้ สามารถนำงบประมาณจากกองทุนแก้ไขปัญหาที่ดินมาใช้เป็นงบประมาณเฉพาะ โดยจะต้องมีการกำหนดเวลาชัดเจน
  3. การปรับปรุงด้านสิทธิหรือหนังสืออนุญาตการใช้พื้นที่ของประชาชน นอกจากการออกเอกสารสิทธิให้กับประชาชนตามที่ได้มีการพิสูจน์สิทธิตามที่ได้กล่าวไปในข้อ 2 แล้ว รัฐบาลควรพัฒนาหลักการสิทธิในที่ดินที่รัฐบาลจะยอมรับ/จัดสรรให้ เช่น หลักการสิทธิชุมชนในการถือครองที่ดิน และร่วมอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมีมาตรการสนับสนุนให้การใช้สิทธิในที่ดินของประชาชน มีความมั่นคงและสามารถสร้างรายได้ให้กับประชาชนได้เพิ่มมากขึ้น
    1. การใช้หลักสิทธิชุมชนหรือสิทธิเชิงซ้อน เช่น โฉนดชุมชน มาเป็นแนวทางหนึ่งในการควบคุมจัดการที่ดิน โดยมีหลายฝ่ายเข้ามาเกี่ยวข้องมากขึ้นในการบริหารจัดการร่วมในพื้นที่อนุรักษ์และขณะเดียวกัน ก็สร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดิน และการดำเนินชีวิตของประชาชน
    2. การดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์ ควรใช้หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ คุ้มครองสิทธิของบุคคลและชุมชนในการอนุรักษ์ จัดการ บำรุงรักษา ทรัพยากรธรรมชาติและเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการอันจะเป็น ประโยชน์ต่อประชาชนหรือชุมชน เพื่อร่วมกันกำหนดมาตรการป้องกันการบุกรุกและการเข้ายึดครองพื้นที่ของ นายทุนหรือผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ รวมถึง หน่วยงานราชการที่ต้องการเปลี่ยนแปลงสภาพการใช้ประโยชน์ในที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน
    3. สนับสนุนให้ประชาชนที่ได้รับสิทธิในที่ดิน สามารถเข้าถึงโอกาสในการพัฒนาในรูปแบบต่าง เช่น สาธารณูปโภค การโทรคมนาคม ที่มีการระงับ/ยับยั้ง/ไม่อนุญาต ให้มีการดำเนินการในพื้นที่เหล่านั้น โดยเร่งด่วนที่สุด เพื่อเสริมความมั่นคงในการดำรงชีวิต และความมั่นคงในที่ดินของประชาชน
    4. พัฒนารูปแบบการสนับสนุนสินเชื่อ หรือรูปแบบการลงทุนอื่นๆ ในพื้นที่ที่ยังไม่สามารถออกโฉนดให้กับประชาชน เพื่อมิให้เป็นอุปสรรคในการพัฒนาความเป็นอยู่ และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ (เช่น การปลูกไม้ยืนต้น) โดยอาจดำเนินการร่วมกับสถาบันการเงินที่มีอยู่แล้ว เช่น ธกส. หรือการจัดตั้งธนาคารที่ดิน เพื่อดำเนินภารกิจเฉพาะในพื้นที่ที่ไม่เอกสารสิทธิสมบูรณ์ดังกล่าว
  4. การทบทวนการใช้ประโยชน์ของหน่วยราชการในที่ดินของรัฐ ปัจจุบันหน่วยงนของรัฐมีการครอบครองที่ดินเพื่อทำประโยชน์อยู่มากถึง 12.12 ล้านไร่ ซึ่งพื้นที่การใช้ประโยชน์จริงอาจมีจำนวนน้อยกว่านี้มาก เพราะฉะนั้นจึงควรดำเนินการดังต่อไปนี้
    1. หน่วยงานของรัฐที่ไม่มีความจำเป็นในการใช้ประโยชน์ในที่ดินราชพัสดุ ให้ส่งมอบคืนกรมธนารักษ์หรือหน่วยงานเจ้าของพื้นที่และพิจารณาแนวทางการใช้ประโยชน์เพื่อชุมชนและท้องถิ่น โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีชุมชนอยู่อาศัยและใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าว
    2. ในกรณีพื้นที่ใช้ประโยชน์ของหน่วยงานทหาร (ประมาณ 4.6 ล้านไร่) ให้พิจารณาความจำเป็นในการใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน ว่ายังมีความจำเป็นที่จะต้องใช้ประโยชน์ในการป้องกันประเทศอยู่หรือไม่? โดยเฉพาะในพื้นที่ที่ได้มาโดยการเวนคืนและกรณีขอใช้จากหน่วยงานอื่น หากไม่ได้ใช้ประโยชน์ที่จำเป็นแล้วให้ส่งคืนแก่หน่วยงานเจ้าของพื้นที่และพิจารณาแนวทางนำที่ดินดังกล่าวไปใช้เพื่อประโยชน์ของชุมชน
    3. รัฐบาลควรยุติการอนุญาตให้เอกชนรายใหญ่ เช่าที่ดินของรัฐเพื่อดำเนินโครงการในเชิงธุรกิจหรืออุตสาหกรรม (ข้อมูลเฉพาะการปลูกปาล์มน้ำมันและยางพารามีพื้นที่ทั้งหมด 220,000 ไร่) และในกรณีเมื่อครบกำหนดการเช่าที่ดินแล้ว ไม่ควรต่อสัญญาและให้เร่งนำที่ดินเหล่านั้นกลับมาเป็นของรัฐเพื่อนำมาจัดสรรให้ประชาชนที่ไม่มีที่ดินทำกิน 
  5. การปรับโครงสร้างเชิงสถาบัน เพื่อให้มีการกำกับดูแลการดำเนินนโยบายตามแนวทางทั้ง 4 ข้อข้างต้นอย่างเต็มรูปแบบ รวมถึงการกำกับดูแลการใช้งบประมาณของกองทุนเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดิน และมีการแก้ไขข้อกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่าง ๆ รวมถึงการจัดตั้งหน่วยงานใหม่เข้ามาช่วยดำเนินงาน
    1. การปรับปรุงคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติให้กลายเป็นหน่วยกำกับควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐ และการพิสูจน์สิทธิระหว่างรัฐกับเอกชน (หรือเป็น Regulator) และยังเป็นหน่วยงานที่อำนวยการในการรวบรวมที่ดินรัฐแล้ว จัดการกระจายเป็นที่ดินประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพและหลากหลายวิธีการ
    2. นอกจากนี้ คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติดำเนินการประสานงานในการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และเป็นอุปสรรคในการดำเนินการ อาทิ
      • แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518
      • แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ
      • แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ และ พระราชบัญญัติสงวนคุ้มครองสัตว์ป่าตามร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองส่งเสริมชาติพันธุ์ เพื่อรับรองสิทธิชุมชนของประชาชนในเขตป่าอนุรักษ์
    3. แก้ไขอนุบัญญัติ และกฎหมายลำดับรองทั้งหมด (กฎกระทรวง ทั้งของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกระทรวงมหาดไทย) ที่เป็นอุปสรรคในการแก้ไขปัญหา